II OSK 535/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 491/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 491/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] w [...] (dalej jako ‘Spółdzielnia") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. W dniu 3 listopada 2014 r. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na usunięcie 7 drzew (dębu czerwonego, lipy drobnolistnej oraz pięciu sztuk klonu jawor), rosnących na działce nr [...] w [...]. Uzasadniając wniosek podała, że drzewa te ograniczają dostęp światła do mieszkań budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ponadto dąb rośnie "blisko budynku", a trzy klony wykazują uszkodzenia kory lub pnia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej jako "u.o.p."), Prezydent Miasta Rzeszowa udzielił skarżącej zezwolenia na usunięcie dębu czerwonego, lipy drobnolistnej oraz 4 sztuk klonu jawor i jednocześnie odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie jednego z pięciu objętych wnioskiem klonów jawor. Przeprowadzone przez organ oględziny wykazały bowiem, że poza jednym z klonów, drzewa istotnie zacieniają pomieszczenia mieszkalne w usytuowanych blisko nich budynkach mieszkalnych, wobec czego zdaniem organu wniosek Spółdzielni w tym zakresie uznać należało za zasadny. W zakresie uzyskania zgody na usunięcie klonu oznaczonego we wniosku nr 3 organ podał, że drzewo to rośnie w odległości 11,85 m od budynku, posiada wąską koronę, a na pniu brak jest oznak chorobowych mających wpływ na statykę drzewa, wobec czego wniosek Spółdzielni w tym zakresie został rozpatrzony negatywnie. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa"), uchyliło zaskarżoną decyzję i jednocześnie odmówiło udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu podało, że istotą zezwolenia na usunięcie drzewa jest umożliwienie podjęcia przez adresata decyzji czynności co do zasady zakazanych przez prawo, w imię interesu społecznego, któremu przepis prawa materialnego daje wyraźne pierwszeństwo. Zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 7 i art. 4 ust. 1 u.o.p. drzewa i krzewy stanowią składniki środowiska naturalnego, które ustawodawca utożsamia z dziedzictwem narodowym i bogactwem narodowym. Wartości te wpisują się w konstrukcję interesu społecznego, o jakim mowa w art. 7 Kpa, któremu można przeciwstawić interes indywidualny, jeżeli jego żądanie w uzasadniony sposób obali celowość wartości, jakie za sobą niesie zachowanie przy życiu drzew na obszarach miejskich tj. zapewnienia elementom przyrody pełnienia funkcji biologicznych, estetycznych i dziedzictwa kulturowego. Zdaniem Kolegium w opisywanej sprawie zarówno Spółdzielnia, jak i organ I instancji nie wskazali uzasadnionych racji prowadzących do wniosku, że życie społeczne, funkcja mieszkaniowa lub komunikacja okażą się nie do pogodzenia z zachowaniem przy życiu objętych wnioskiem drzew. Cień jest bowiem naturalnym i nieuniknionym elementem funkcjonowania człowieka oraz roślin w środowisku przyrodniczym, które z resztą pojawiły się na Ziemi znacznie wcześniej niż człowiek. Faworyzacja oświetlenia mieszkania, wyrażona w kwestionowanej decyzji stanowi domenę jednych mieszkańców, gdyż inni, nie bez racji, upatrują w cieniu samych zalet związanych m.in. z chłodem podczas upałów oraz obcowaniem z przyrodą. Zdaniem Kolegium preferencja wybiórczo traktowanych gustów czy interesów nie może obalać domniemań płynących z obowiązku zachowania dziedzictwa przyrodniczego. Nie wykazano ponadto, aby objęte wnioskiem drzewa istotnie wymagały usunięcia drzewa, a nie zabiegów pielęgnacyjnych oraz aby drzewa stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w zakresie, w jakim odmówiono udzielenia zezwolenia na wycinkę jednego z wnioskowanych drzew oraz zmianę terminu określonego w tej decyzji. Uzasadniając swoje żądanie podała, że prośbę o wycięcie drzew zgłosili mieszkańcy budynków posadowionych na działce nr [...]. Ich wycięcie byłoby zaś społecznie i gospodarczo uzasadnione, gdyż utrudniają one korzystanie z lokali mieszkalnych. Ponadto w sąsiedztwie budynku rośnie bardzo dużo drzew znacznych rozmiarów i wycinka drzew objętych wnioskiem nie wpłynie negatywnie na wygląd terenu, lecz poprawi funkcjonalność i wizerunek osiedla. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 28 października 2015 r. wskazał, iż w niniejszej sprawie znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji Kolegium odgrywa także przepis art. 83 ust. 3 u.o.p., który stanowi: Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Istotą art. 83 ust. 3 u.o.p. jest zachowanie stanu przyrody poprzez zmniejszenie ryzyka pogorszenia tego stanu na skutek wydania zezwolenia na usunięcie drzewa bądź krzewu. Wykonanie określonych w nich warunków ma na celu wyrównanie strat w przyrodzie będących następstwem wycięcia. Jako w pełni prawidłowe ocenić wypada stanowisko Kolegium co do rodzaju rozstrzygnięcia wydawanego przez organ na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. Niewątpliwie jest ono rozstrzygnięciem uznaniowym, co z kolei wiąże się z obowiązkiem wykazania w jego uzasadnieniu przekonujących przyczyn ustalonych skutków zastosowanej normy prawa materialnego. Do standardów sądowej kontroli decyzji uznaniowych należy przede wszystkim ustalenie tego czy podjęto w sprawie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy nie przekroczono granic swobodnego uznania administracyjnego poprzez nienależyte wyważenie interesu społecznego i uzasadnionych interesów stron postępowania – art. 7 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę na tyle ważną, że nakazuje ona rezygnację z przewidzianej w ustawie zasady ochrony drzew. Przyznać także należy, iż w art. 83 ust. 1 u.o.p. nie wskazano wiążących organ dyrektyw wskazujących kierunki wyboru skutków prawnych stosowania tej normy, przez co poszukiwać ich należy drogą wykładni systemowej w pozostałych przepisach w/w aktu normatywnego. Należą do nich dyrektywy wynikające z zasady ochrony przyrody wyartykułowanej m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 u.o.p. Nie sposób jednak pomijać znaczenia art. 125 pkt 3 u.o.p., który pozwala niszczyć, a więc także wycinać, rośliny nie objęte formami ochrony przyrody w szczególności ze względu na potrzeby racjonalnej gospodarki. Powyższe ustalenia uzasadniają stwierdzenie, że poprzez art. 83 ust. 1 u.o.p. ustawodawca pozwala odstąpić od zasady nakazującej chronić drzewa przed wycięciem, wyłącznie w przypadkach szczególnych, jeżeli wymaga tego uzasadniony interes wnioskodawcy w szczególności znajdujący odbicie w okolicznościach podanych w art. 125 pkt 3 u.o.p. Nie tylko na organie ale także na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania przyczyn wskazujących na zasadność zastosowania tego odstępstwa, co wynika z przepisów określających wymogi formalne wniosku. Rola organu sprowadza się do rozważenia czy podana przyczyna jest bardziej istotna niż wartości związane z ochroną zadrzewienia. Sąd wskazał, że nie tylko w przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy organ poddany jest opisanym wyżej obowiązkom. Także w przypadku decyzji negatywnej czyli decyzji o odmowie wydania zezwolenia, winien on w sposób przekonujący przedstawić powody takiego sposobu załatwienia sprawy, poprzez wykazanie, że określone we wniosku przyczyny usunięcia drzewa nie są wystarczająco wyjątkowe na tle ustawowej zasady ochrony drzew. W literaturze przedmiotu słusznie zauważa się, iż nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia sam walor przyrodniczy obiektu objętego wnioskiem (zob. A. Majewski, Kryteria wydawania przez organy gmin zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, Samorząd Terytorialny 1996 r., nr 11, s. 57). Ten obowiązek nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji zobowiązuje wnioskodawcę do przesadzenia drzew lub zastąpienia ich innymi drzewami na podstawie powołanego wyżej art. 83 ust. 3 u.o.p., zaś Organ odwoławczy uchyla tą decyzję i jednocześnie odmawia wydania zezwolenia poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W takiej sytuacji, organ odwoławczy aby nie obciążyć swej decyzji wadą dowolności uzasadnienia winien wyjaśnić, że nie tylko potrzeby wnioskodawcy ujawnione w podanych we wniosku przyczynach są nieistotne i przez to nieprzekonujące, ale że nawet wykonanie obowiązku rekompensaty w substancji przyrody nie pozwala z ważnych względów na wydanie zezwolenia. Mówiąc inaczej, jeżeli rekompensata została przewidziana w decyzji zezwalającej na wycięcie, to odmowa jego wydania w wyniku zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa stawia przed organem odwoławczym zadanie polegające na wyjaśnieniu dlaczego pomimo dokonania przesadzeń czy nowych nasadzeń, a więc działań minimalizujących straty w drzewostanie, wydanie zezwolenia nie jest możliwe. Nie budzi wątpliwości, iż zupełne pominięcie przez Organ odwoławczy, tego elementu decyzji kontrolowanej w trybie instancyjnym, traktować należy jako naruszenie tych przepisów postępowania, które zobowiązują organ do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy zezwolenia okoliczności faktycznych – art. 7, 77 i 80 Kpa. Dalszą konsekwencją tych naruszeń będzie nieuprawnione zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Niedoniesienie się do warunku zobowiązującego wnioskodawcę do dokonania rekompensaty w substancji przyrodniczej jako okoliczności istotnej dla sprawy, nakazuje z kolei ocenić działania organu odwoławczego jako podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego a tym samym naruszające zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Rzeszowa w pkt 4 swej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], zobowiązał Spółdzielnię [...] z siedzibą w [...] do nasadzenia : - 3 sztuk drzew liściastych z gatunku Lipa drobnolistna o wysokości nie mniejszej niż 100 cm zamiennie za drzewa nr 10, 11 i 12; - 3 sztuk drzew iglastych z gatunku Jodła pospolita o wysokości nie mniejszej niż 50 cm, zamiennie za drzewa nr 1, 6, 9, na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Według treści rozstrzygnięcia Spółdzielnia miała dokonać tych nasadzeń w terminie do 31 października 2015 r. SKO zaskarżoną do WSA decyzją uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa i odmówiło udzielenia zezwolenia na usunięcie objętych wnioskiem 7 drzew rosnących na działce nr [...] w [...], nie odnosząc się przy tym żadnym zdaniem do tego elementu rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, które realizowało zasadę ochrony zadrzewień poprzez dokonanie przez wnioskodawcę obowiązkowych nasadzeń na podstawie art. 83 ust. 2 u.o.p. Kolegium nie wypowiedziało się więc o przewiedzianej w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa rekompensacie, która miała minimalizować uszczerbek w substancji zadrzewienia znajdującego się na terenie objętym granicami wniosku. Obowiązek dokonania nasadzeń realizował zasadę ochrony przyrody, na której to SKO oparł swą odmowną decyzję. Wobec dostrzeżonego przez Sąd pominięcia okoliczności istotnej dla załatwienia sprawy, należało uznać, iż SKO zarzucając Prezydentowi wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, wydało w istocie decyzję nie odpowiadającą tym standardom. Sąd podniósł, że w przekonaniu SKO dostęp do światła jest okolicznością oderwaną od wartości dedykowanych przez ustawodawcę jako tych, które mogą stanowić kierunek rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. Zaznaczono wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, iż faworyzacja oświetlenia nie uwzględnia potrzeb tych mieszkańców, którzy upatrują w cieniu samych zalet. Natura człowieka, który znacznie później pojawił się na Ziemi względem roślin, jego zdrowie psychiczne i fizyczne, nieodłącznie wiąże się z obcowaniem z drzewami. WSA nie podziela stanowiska Kolegium co do tego, że dostęp do światła nie jest przyczyną uzasadniającą odstępstwo od zasady zobowiązującej do zachowania stanu zadrzewienia. Zdaniem Sądu, zależy to przede wszystkim od rodzaju potrzeb zaspokajanych poprzez naświetlanie. To one mogą świadczyć o wyższości interesu indywidualnego strony nad społecznym. Na ochronę zasługują zdaniem Sądu te potrzeby, które są nieodłączne dla zamieszkiwania. SKO podkreślając znaczenie roślin dla życia człowieka, jego stanu psychicznego i somatycznego, pominęło niestety, że nie mniejszą rolę odgrywa dla niego dostęp do światła, które jak można z przekonaniem sądzić, występowało w środowisku nie tylko przed człowiekiem ale nawet przed pojawieniem się drzew i krzewów. Światło tak samo jak drzewa i krzewy jest elementem środowiska, a wobec tego dostęp do niego także podlega prawnej ochronie. O szczególnym znaczeniu dostępu do światła w miejscu zamieszkania może świadczyć treść pism załączonych do skargi Spółdzielni, a podpisanych przez mieszkańców bloków przy ul. [...] w [...]. Stanowiły one dla Spółdzielni motywację dla wystąpienia o wydanie zezwolenia. Otóż wynika z nich, że na skutek zacienienia w lokalach panuje ciemno, wilgoć i zimno. Ponadto istniejące zadrzewienie powoduje, że podczas dni pochmurnych lokatorzy są zmuszeniu korzystać ze światła elektrycznego. Według Sądu, nie są to więc przyczyny nieważne i nieistotne skoro dotyczą jakości zaspokajania potrzeb podstawowych dla prawidłowego funkcjonowania człowieka. Mieszkańcy zwrócili uwagę na trudności jakie Straż Pożarna może napotkać przy próbach dojazdu do bloków. SKO w ogóle nie wyważyło tych racji mieszkańców, ograniczając się do ochrony interesów tych, którzy szukają w zadrzewieniu chłodu podczas upałów i obcowania z przyrodą. Nie zauważono przy tym, że interes tych osób nie został przez Organ pierwszej instancji pominięty poprzez zobowiązanie Spółdzielni do dokonania wspomnianych wyżej nasadzeń zaś jakość bytowania w miejscu zamieszkania (odczuwanie chłodu, wilgoci, ciemności) ewidentnie zależy od ilości światła słonecznego. Jeżeli SKO miało wątpliwości w zakresie podanych przez Spółdzielnie przyczyn usunięcia drzew, to mogło wezwać wnioskodawcę o dalsze sprecyzowanie wniosku, w tym podanie bliższych motywów złożenia żądania, czy również przeprowadzić dodatkowe oględziny terenu na którym rosną drzewa w celu ustalenia stopnia w jakim drzewa obniżają jakość zamieszkiwania. Tymczasem poprzestano na stwierdzeniu, że ograniczenie dostępu do światła nie jest przyczyną uzasadniającą wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa. Nie zwrócono uwagi, że jedna z dyrektyw wyboru rodzaju rozstrzygnięcia kryje się w treści art. 125 pkt 3 u.o.p. w postaci wymogów związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki. Racjonalna gospodarka pozwala na usunięcie drzewa a więc także wydanie zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p., jeżeli drzewa tamują dostęp światła słonecznego do miejsc zamieszkania człowieka. O tym, że prawo nie pozostaje obojętne traktując światło naturalne jako czynnik mając wpływ na egzystencję człowieka świadczy szereg regulacji prawnych ten dostęp gwarantujących, a przykładem tego może być m.in. § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), który stanowi: pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Reasumując, dostęp do światła nie jest okolicznością zupełnie obojętną dla sprawy wydania zezwolenia na usunięcia drzew, a tym samym dla stosowania przepisu art. 83 ust. 1 u.o.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając mu naruszenie: 1. przepisu postępowania w postaci art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "Ppsa"), gdyż z składzie orzekającym brał udział sędzia podlegający wyłączeniu z racji zaistnienia okoliczności mogącej wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie; 2. przepisu prawa materialnego w postaci art. 83 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię, zakładającą, że Kolegium nie miało legitymacji aby w realiach faktycznych badanej sprawy udzielić pierwszeństwa interesowi społecznemu (w postaci zachowania drzew jako elementu przyrodniczego) względem interesu indywidualnego skarżącej, powołującej się na konieczność stworzenia udogodnienia mieszkańcom osiedla poprzez zwiększenie nasłonecznienia budynku mieszkalnego, mimo że drzewa nie zagrażały żadnym wartościom prawnie chronionym, w tym bezpieczeństwu mieszkańców. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle nom przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, iż w składzie orzekającym WSA brał udział sędzia (przewodniczący i sprawozdawca) podlegający wyłączeniu z racji zaistnienia okoliczności mogącej wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie. Członek składu sądzącego wspólnie z członkiem składu orzekającego Kolegium (sprawozdawcą) czerpią środki utrzymania z tych samych źródeł, tzn. z szeregu opracowań książkowych (z zakresu nauki prawa) dostępnych na wolnym rynku. Nadto, wspomniani sprawozdawcy składów WSA i SKO są wieloletnimi współpracownikami tak w pod względem stosowania prawa (w toku zatrudnienia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie), jak i pod względem naukowym (w toku zatrudnienia w Katedrze Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Przemyślu). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego Kolegium podniosło, że organ w obszernym uzasadnieniu wykazało, że odmawiając wydania zezwolenia na usunięcie 7 dojrzałych drzew, cennych z punktu widzenia interesu społecznego ocenianego przez pryzmat funkcji u.o.p., podkreśliło, iż żadne racje natury gospodarczej (celowościowej, wynikającej ze sfery zasadności działania) nie przemawiają, aby społeczność Gminy pozbawiać tak doniosłej wartości w postaci zieleni gminnej. Drzewa objęte wnioskiem nie był ani wiatrołomami, ani też ich konary nie zagroziły nigdy żadnemu mieniu bądź osobie z racji interwencji mieszkańców zainteresowanych większym nasłonecznieniem mieszkań, nie mógł okazać się dostateczny, wbrew ocenie organu pierwszej instancji i WSA, dla uwzględnienia podania Spółdzielni. Mieszkańcy nawet przy kompletnych koronach w pełni okresie wegetatywnego drzew mają zapewniony dostęp do światła odpowiadający standardom wymaganym przez regulacje Prawa budowlanego. Przy innym układzie stanu faktycznego, obowiązek interwencji spoczywałby na organach nadzoru budowlanego; a do takiej aktywności, co bezsporne, brak jest podstaw do dziś. W ocenie strony nieuprawnioną ingerencją ze strony WSA w sferę celowości zastrzeżoną dla organu orzekającego w sprawie zezwolenia, było kwestionowanie wartościowania elementu przyrody, jaką stanowi 7 dorodnych, zdrowych drzew. WSA zupełnie pominął, że funkcja produkcji tlenu (zapewnienia powietrza, na straży czystości którego Państw również winno stać) nie zostanie spełniona przez kompensatę w postaci nasadzeń nowych sadzonek drzew. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 19 Ppsa nie jest zasadny. Instytucja wyłączenia sędziego jest jedną z gwarancji procesowych, mającą zapewnić jego bezstronność i niemożność wywierania na niego jakichkolwiek nacisków w celu uzyskania orzeczenia określonej treści. W tym zakresie istota wyłączenia sędziego w oparciu o przesłanki bezwzględne wymienione enumeratywnie w art. 18 Ppsa, jak też w oparciu o przesłanki względne z art. 19 Ppsa, jest taka sama. Ma ona zapewnić jak najpełniejszą realizację zagwarantowanego, między innymi na gruncie Konstytucji RP, prawa do sądu, poprzez stworzenie warunków umożliwiających każdemu rozpatrzenie jego sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zgodnie z art. 19 Ppsa Sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi faktycznie wystąpić, tzn. nie może mieć charakteru potencjalnego, tj. być jedynie uprawdopodobniona. Oprócz elementów formalnych wskazanych w art. 46 Ppsa wniosek o wyłączenie sędziego musi zawierać: a) wskazanie sędziego, którego przedmiotowe żądanie dotyczy, b) podanie przyczyny uzasadniającej wyłączenie, c) uprawdopodobnienie tej przyczyny wyłączenia. przez wskazanie dowodów, które mają czynić prawdopodobnymi okoliczności podane przez stronę. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 19 Ppsa należy określić osobę (tożsamość ) sędziego, który ma zostać wyłączony od rozpoznania sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał sędziego z imienia i nazwiska. Ponadto okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi faktycznie wystąpić, tzn. nie może mieć charakteru potencjalnego, tj. być jedynie uprawdopodobniona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma znaczenia subiektywne przekonanie strony o braku bezstronności sędziego wyznaczonego do rozpoznawania jej sprawy, lecz konieczne jest wskazanie poważnych powodów, które obiektywnie spowodowałyby utratę zaufania co do bezstronności sędziego (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FZ 61/10, CBOSA). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stawiając zarzut naruszenia art. 19 Ppsa nie wykazało, że faktycznie wystąpiła okoliczność uzasadniająca wyłączenie, nie wskazanego z imienia i nazwiska, sędziego. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że Kolegium nie miało legitymacji aby w realiach faktycznych badanej sprawy udzielić pierwszeństwa interesowi społecznemu (w postaci zachowania drzew jako elementu przyrodniczego) względem interesu indywidualnego skarżącej, lecz podniósł, że organ odwoławczy w stopniu niewystarczającym uzasadnił swoją decyzję. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Za kolei z treści art. 83 ust. 3 u.o.p. wynika, ze wydanie przedmiotowego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zważyć należy, że w świetle wskazanych regulacji prawnych zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08, CBOSA). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie zastosował się do powyższych zasad. W szczególności Kolegium nie odniosło się do podanych przez Spółdzielnie powodów, dla których konieczne jest usunięcia drzew, do przeprowadzonych oględzin oraz do tego elementu rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, które realizowało zasadę ochrony zadrzewień poprzez dokonanie przez wnioskodawcę obowiązkowych nasadzeń na podstawie art. 83 ust. 2 u.o.p. Kolegium nie wypowiedziało się więc o przewidzianej w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa rekompensacie, która miała minimalizować uszczerbek w substancji zadrzewienia znajdującego się na terenie objętym granicami wniosku. Wskazać także należy, że z treści pism załączonych do skargi Spółdzielni wynika, że na skutek zacienienia w lokalach panuje ciemno, wilgoć i zimno. Ponadto zadrzewienie powoduje, że podczas dni pochmurnych lokatorzy są zmuszeniu korzystać ze światła elektrycznego. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie podjął wszystkich wymaganych prawem działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa., oddalił skargę kasacyjną.