II SA/Rz 375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi M. O., A. O., S. O. i T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. O., A. O., S. O. i T. O. solidarnie kwotę 508 zł /słownie: pięćset osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg M.O., T.O., A.O. i S.O. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. skarżący zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 1976/25 w M. W toku postępowania ustalono, że w ewidencji gruntów nieruchomość ta odpowiada częściom działek nr 1552/6, 1552/8, 1551/10, 1552/5 i 1552/7. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działek nr 1552/5, 1552/6, 1552/7 i 1552/8. W zakresie zaś zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej obecnie części działki nr 1551/10 prowadził dalsze postępowanie, w toku którego wydał szereg rozstrzygnięć uchylonych w postępowaniu odwoławczym decyzjami Wojewody [...]. Ostatnią wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o: I. zwrocie na rzecz skarżących odpowiednio po 1/4 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1551/15 o pow. 0,1283 ha, powstałej z działki nr 1551/10 o pow. 0,4627 ha, objętej KW nr [...]; II. zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu ww. nieruchomości w łącznej kwocie 11 483 zł; Zwaloryzowane odszkodowanie podlega zwortowi na rzecz Gminy Miasta [...] w rozłożeniu na 10 równych rat, wysokość jednej raty wynosi 1148,30 zł (w decyzji określono terminy wypłaty rat). III. odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako nowowydzielona działka nr 1551/17. W uzasadnieniu podał, że działka nr 1976/25, objęta wnioskiem skarżących została zbyta przez A.O. na rzecz Skarbu Państwa za cenę 321 552 zł, umową zawartą w dniu 27 maja 1983 r. w formie aktu notarialnego rep. [...]. Akt ten został sporządzony w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a nieruchomość ta została nabyta w związku z realizacją osiedla "[...]". A.O. zmarł w 1987 r., a spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 7 sierpnia 1987 r. [...] nabyła jego zona J.O. w 4/16 części oraz dzieci – M.O., T.O., S.O i A.O. – wszyscy po 3/16 części. J.O. zmarła z kolei w 1996 r., a spadek po niej na podstawie postanowienia ww. Sądu z dnia 26 kwietnia 1996 r. [...] nabyli skarżący po 1/4 części. Ustalono, że plan realizacyjny osiedla "[...]" został zatwierdzony na podstawie decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego (dalej: "WBPP") z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], wydanej zgodnie z miejscowym planem ogólnym miast [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1964 r. oraz decyzji WBPP z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...], wydanej zgodnie z miejscowym planem ogólnym miasta [...] zatwierdzonym uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1979 r. nr [...]. Dla potrzeb postępowania Starosta zlecił podział działki nr 1551/10 celem wydzielenia terenu podlegającego zwrotowi i obecnie działka ta uległa podziałowi na działki nr 1551/15, 1551/16, 1551/17 i 1551/18. Przeprowadzone oględziny wykazały, że cześć działki nr 1551/10 odpowiadająca wydzielonej działce nr 1551/15 porośnięta jest trawą. Na nowowydzielonej działce nr 1551/17 zrealizowane zostały betonowe schody prowadzące z parkingu samochodowego do podjazdu do budynku centrum handlowego, zjazd z ul. D. do parkingu przy budynku centrum, parking samochodowy oraz dojście do stacji transformatorowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę obecny stan zagospodarowania działek Starosta podał, że cześć działki nr 1551/10 – w części odpowiadającej dawnej działce nr 1976/25, wydzieloną jako działka nr 1551/15, uznać należało za zbędną na cel wywłaszczenia, co z kolei obligowało do jej zwrotu na rzecz spadkobierców jej poprzedniego właściciela. W zakresie zaś działki 1551/17 podał, że wprawdzie została ona zagospodarowana po upływie terminów warunkujących uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, niemniej wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia, co z kolei wyłącza możliwość jej zwrotu. Zwłaszcza, że ustawa, na mocy której wywłaszczono nieruchomość nie określała żadnych terminów, w jakich cel wywłaszczenia winien zostać zrealizowany. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 1551/17 wnieśli skarżący, kwestionując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Starostę. Organ ten nie ustalił bowiem w jakim zakresie dawna działka nr 1876/25 objęta była planem realizacyjnym osiedla, gdyż poszczególne plany realizacyjne określają różną powierzchnię przeznaczenia jej na cel wywłaszczenia. Skoro zatem działka ta nie była całości objęta planem realizacyjnym osiedla, organ winien rozpatrzyć możliwość jej zwrotu przynajmniej w części, na której cel wywłaszczenia nie miał być i nie został zrealizowany. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...], podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego oraz ich ocenę, dokonane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego stan zagospodarowania działki nr 1551/17 świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego i takiej konkluzji nie przekreśla nawet fakt braku objęcia części nieruchomości planem realizacyjnym. Istotne znaczenie ma bowiem ustalenie celu wywłaszczenia i kwestii jego realizacji, a zatem skoro istniejące na nieruchomości urządzenia są związane z celem wywłaszczenia, to konsekwencją takiego stanu rzeczy musi być odmowa zwrotu tej nieruchomości. We wniesionych w jednym piśmie procesowym skargach do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, M.O., T.O., S.O. i A.O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty powiatu [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 1551/17, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację wywiedzioną we wniesionych wcześniej odwołaniach skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 art. 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na działce nr 1551/17 zrealizowano cel wywłaszczenia. Ponadto zdaniem skarżących w toku postępowania naruszono art. 28 w zw. z art. 40 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania odwoławczego i nieuprawnione doręczanie pism w postępowaniu odwoławczym mieszkańcom trzech budynków przy ul. D. o nr 6, 8 i 10, a zatem osobom, które nie są stronami postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako częściowo zasadna została przez Sąd uwzględniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewoda wydał kontrolowaną decyzję w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.). Zdolność administracyjnoprawną do stosowania tego przepisu Organ prawidłowo wywiódł z treści art. 216 ust. 1 u.g.n. bowiem nieruchomość objęta wnioskiem została nabyta przez Skarbu Państwa na podstawie umowy przewidzianej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., Nr 11, poz. 79; zwana dalej ustawą o trybie wywłaszczania nieruchomości). Przedmiot sprawy został właściwie przez organy ustalony stosownie do treści wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Za zbędną na cel wywłaszczenia uznać należy w świetle tych regulacji także taką nieruchomość jak również jej część, która nie była przeznaczona na ten cel. Dotyczy to w szczególności sytuacji gdy granice przestrzenne celu wywłaszczenia nie obejmowały nieruchomości wywłaszczonej. Przypomnieć należy, iż w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może zostać użyta jedynie na cel wywłaszczenia, co prowadzi do wniosku, że nieruchomość nie przeznaczona ramami przestrzennymi celu wywłaszczenia nie może być użyta na ten cel. Decyzje Organów obu instancji zostały przez WSA uchylone, bowiem naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto Sąd dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O tak sformułowanej ocenie zadecydowały następujące względy. Zarówno Starosta Powiatu [...] jak i Wojewoda odmówili zwrotu wnioskodawcom działki o nr 1551/17. Stwierdzono bowiem, że działka ta została zagospodarowana jako schody betonowe prowadzące z parkingu samochodowego przy centrum handlowym do podjazdu do budynku tego centrum, następnie zjazdem z ulicy D. do parkingu przy budynku centrum, parkingiem samochodowym oraz dojściem do stacji transformatorowej w budynku mieszkalnym. Ten aktualny stan części nieruchomości odpowiada według Organów obu instancji treści celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla [...], określonemu w umowie z dnia 27 maja 1983 r. W odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji osoby wnioskujące o zwrot podnosiły, że w aktach sprawy nie znajduje się szkic planu realizacyjnego osiedla [...] zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1982 r. Zdaniem Stron, weryfikacja tego planu ma znaczenie kluczowe, bowiem działka nr 1551/17 nie znajduje się w obszarze objętym tym planem. realizacyjnym osiedla [...] z roku 1982 r. Z tym stwierdzeniem skarżących Sąd obowiązany był się zgodzić a tym samym potwierdzić oparty na nim zarzut naruszenia przez Organy przepisów postępowania. Sąd potwierdza to stanowisko stron skarżących, według których ustalenie czy działka o nr 1551/17 znajduje się granicach planu realizacyjnego ma znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości. W przekonaniu Sądu, granice planu realizacyjnego określające granice osiedla "[...]", należy traktować jako granice przestrzenne celu wywłaszczenia, co z kolei skutkuje koniecznością przyjęcia, iż nieruchomości nabyte w celu budowy osiedla, a znajdujące się poza tymi granicami, nie mogły zostać wykorzystane na cel umowy, bowiem nie były na ten cel przeznaczone mocą planu realizacyjnego. Jego postanowienia uszczegółowiały cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla "[...]", stąd nie mogły zostać pominięte przy wyjaśnianiu kwestii wykorzystania nieruchomości. Jeżeli część nieruchomości wywłaszczonej pozostawała poza obszarem niezbędnym do realizacji celu, to trudno było ją uznać za niezbędną dla osiągnięcia tego celu, co w pełni uzasadniało stosowanie wobec niej przepisów u.g.n. obligujących organ do zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Na ten kierunek wykładni przepisu art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazują normy Konstytucji RP, które traktują instytucję wywłaszczenia jako konieczną jedynie w sytuacjach wyjątkowych uzasadnionych potrzebami interesu publicznego, dodatkowo potwierdzonymi przepisami ustawodawstwa zwykłego. Innymi słowy, cel przymusowego odjęcia prawa rzeczowego (wywłaszczenia) należy ustalać maksymalnie precyzyjnie, nie tylko w zakresie treści ale także obszaru przestrzenni, chroniąc tym samym prawo obywatela do własności. Dlatego przyjąć w niniejszej sprawie należało konieczność ograniczenia organów nie tylko treścią umowy ale także treścią planu realizacyjnego, który stanowił podstawą zawarcia umowy, a więc także podstawę wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.n. Organy nie podjęły wystarczających w niniejszej sprawie czynności dowodowych aby ustalić, czy zgodnie z twierdzeniem Stron działka o nr 1551/17 znajduje się poza granicami przestrzennymi celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla [...]. Po pierwsze, nie można potwierdzić stanowiska strony skarżącej jakoby w aktach administracyjnych sprawy nie znajdował się plan realizacyjny osiedla [...]. Otóż nie budzi wątpliwości, iż taki plan został do akt załączony wraz z decyzją o jego zatwierdzeniu z dnia [...] sierpnia 1982 r., przez co nie było przeszkód do tego aby zweryfikować położenie części działki podlegającej zwrotowi względem granic przestrzennych w/w osiedla. Sąd w toku swej kontroli nie pominął analizy dokumentu o nazwie : porównanie planu realizacyjnego z 1982 r. z podziałem o zwrot, z którego ponad wszelką wątpliwość wynika, że w obszarze planu realizacyjnego osiedla znajduje się tylko część działki nr 1551/17. Potwierdzałby on twierdzenia stron skarżących o tym, że jedynie część działki nr 1551/17 objęta została celem wywłaszczenia, zaś pozostała część nie, co tym bardziej świadczyłoby o konieczności zwrotu tego fragmentu na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Jednkaże z treści tego dokumentu nie wynika, kto go sporządził, co tym samym odbiera mu konieczny dla władczego rozstrzygnięcia walor wiarygodności. Opracowania tego rodzaju, powinny być sporządzone przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę i umiejętności z uwagi na specjalistyczny obszar wiedzy wymaganej do dokonywania stosownych wkreśleń. Poza tym, na temat tego dokumentu nie wypowiedziały się organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. W tej sytuacji, nie można było z przekonaniem stwierdzić czy cała powierzchnia działki nr 1551/17 mogła zostać wykorzystana na cele budowy osiedla [...]. Zaniechanie stosownych ustaleń faktycznych obciążyło decyzje Organów obu instancji wadami mającymi swe źródło w przepisach prawa procesowego, bowiem nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy cała działka o nr 1551/17 stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem nie cała powierzchnia w/w działki była przeznaczona pod budowę osiedla, to ta część już w momencie dokonania wywłaszczenia nie mogła być wykorzystana na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji już w tym momencie należało ją traktować jako zbędną dla celu wywłaszczenia. O obowiązku jej zwrotu decydował ten fakt, niezależnie od aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i jego związku z budową osiedla. Należy ponownie podnieść, że tylko nieruchomość przeznaczona na cel wywłaszczenia może być traktowana jako niezbędna dla tego celu, co tym sposobem nieruchomości nieprzeznaczone na ten cel nakazuje kwalifikować jako zbędne dla celu wywłaszczenia i tym samym podlegające zwrotowi. Należało więc zgodnie z zarzutami skargi stwierdzić, iż Organ odwoławczy naruszył regulacje art. 7, 77 i 80 K.p.a. stwierdzając w swej decyzji, iż część nieruchomości znajduje się poza terenem realizacyjnym. W aktach brak jest bowiem dowodów potwierdzających w sposób niewątpliwy to ustalenie, zaś ich istnienie przekreślałoby twierdzenie Wojewody o nieistotności tej okoliczności dla sprawy zwrotu. Jeżeli jest tak jak twierdzi strona skarżąca, a co potwierdza też Wojewoda, że jedynie część nieruchomości wywłaszczonej była w planie realizacyjnym przeznaczona pod budowę osiedla [...], to jest to okoliczność kluczowa dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości skoro na budowę osiedla można było wykorzystać jedynie nieruchomości pod ten cel przeznaczone czyli znajdujące się obszarze planu realizacyjnego, zaś ustalenie granic przestrzennych tego celu nie mogło odbyć się bez nałożenia granic w/w planu na mapę przedstawiającą granicę działki nr 1551/17, do czego wymagane są umiejętności specjalistyczne. Stanowisko Wojewody pomniejszające znaczenie tej okoliczności, świadczy o błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 1 i 3, art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Wymaga ponownego podkreślenia, że w niniejszej sprawie cel publiczny został przez organy zdefiniowany co do swej treści w umowie zaś jego granice przestrzenne w planie realizacyjnym osiedla [...] zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...]. Sąd działając z urzędu obowiązany był dostrzec, że w niniejszej sprawie, Starosta Powiatu [...] określił w swej decyzji termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania poprzez określenie terminów wypłat rat, pomijając przy tym określenie terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej działki nr 1551/15. Wojewoda zaś utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dlatego zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Organy administracji obu instancji dopuściły się również naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Otóż w myśl tego przepisu: O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Przytoczony przepis nakłada na starostę obowiązek określania w rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej terminów w jakich nieruchomość ma zostać zwrócona oraz terminu w jakim ma zostać zwrócone odszkodowanie, w tym nieruchomość zamienna jeżeli taka została w ramach odszkodowania przyznana. O tym obowiązku Starosty świadczy podstawowy rodzaj wykładni tekstu normatywnego, czyli wykładnia językowa. Nakazuje ona przyjąć, aby wyrażeniem "terminach zwrotu", które przecież nie różnicuje i nie wyklucza żadnej z możliwych w tych okolicznościach czynności zwrotu, objąć zarówno zwrot nieruchomości jak i zwrot odszkodowania. Natomiast zawarte w art. 142 ust. 1 u.g.n. zdanie, iż o terminach zwrotu orzeka starosta świadczy wyraźnie o intencji ustawodawcy, która polegała na nałożeniu na ów organ obowiązku wyrażenia w decyzji zwrotowej wskazanych wyżej elementów. Innymi słowy, ustawa nie pozostawia staroście wyboru czy w przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy ma orzekać o terminie zwrotu nieruchomości jak i terminie zwrotu odszkodowania i ewentualnie nieruchomości zamiennej. Wyraźne stwierdzenie o treści "orzeka", świadczy o konieczności orzeczenia o terminach w jakich ma nastąpić skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości. Starosta stosując powyższą regulację, nie działa wbrew pozorom w ramach uznania administracyjnego. Artykuł 142 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się typowym dla tej konstrukcji sformułowaniem "może". W rezultacie, nierozstrzygnięcie o terminie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej świadczy o istotnym naruszeniu przepisu prawa materialnego w postaci art. 142 ust. 1 u.g.n., co musiało mieć wpływ na wynik sprawy. Poprzez nieustalenie tego terminu organ nie rozstrzygnął o tych wszystkich kwestiach, o których miał obowiązek z mocy przepisów prawa materialnego rozstrzygnąć. Ponadto Sąd także z urzędu dostrzegł, iż zaskarżone decyzje są wadliwe w części dotyczącej kwestii odszkodowania. Otóż w świetle treści art. 141 ust. 2 u.g.n.: wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego - gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania - w tym wypadku Gminy Miasto [...]. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także przepisu procesowego w postaci art. 107 § 2 k.p.a. Wskazane zaniechania oznaczają, że ustalony przez organy wynik postępowania nie jest pełny skoro brakuje w nim rozstrzygnięcia o terminie zwrotu nieruchomości jak również rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto [...]. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 141 ust. 2 i art. 142 ust. 1 u.g.n. obligowały do uchylenia decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewoda [...] utrzymując w mocy nielegalną decyzję Starosty naruszył przepis procesowy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 28 w zw. z art. 40 K.p.a. jako niezasadne nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Ponownie rozstrzygając w sprawie zwrotu nieruchomości Organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom prawa procesowego i materialnego, co oprócz dogłębnego wyjaśnienia opisanej wyżej kwestii zbędności części nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez odniesienie granic planu realizacyjnego osiedla [...] do nieruchomości wywłaszczonej, powinno polegać na określeniu w decyzji zwrotowej terminu zwrotu nieruchomości jak i formy zabezpieczenia wierzytelności z tytułu, o którym mowa w art. 140 u.g.n. Z powyższych przyczyn rozstrzygnięto jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.