I OSK 2542/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 326/15 odrzucającego skargę R. K. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z 19 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 326/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. K. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z 19 marca 2014 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 27 lutego 2014 r. skarżący wniósł do Prezydenta Miasta Krakowa o wskazanie podstawy prawnej stanowiska zawartego w piśmie z 18 marca 2013 r., zawiadamiającym o wykonaniu środka karnego polegającego na zakazie prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat. Uzasadnieniem uznania środka karnego za wykonany były następujące okoliczności: w dniu 5 listopada 2012 r. Urząd Miasta Krakowa Wydział Ewidencji Pojazdów i Kierowców Referat Postępowań Administracyjnych otrzymał do wykonania prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza z 21 lutego 2012 r. sygn. akt [...] oraz wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 2 października 2012 r. sygn. akt. [...] utrzymujący w mocy wyrok z 21 lutego 2012 r. W pkt XV wyroku orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat, natomiast w pkt. XVIII wyroku na poczet orzeczonego środka karnego zaliczono okres zatrzymania prawa jazdy od 17 września 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 19 marca 2014 r., w której wskazał podstawy prawne działania, jednocześnie informując o obowiązku poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. R. K. pismem z 9 kwietnia 2014 r. wezwał Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. R. K. wniósł następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. III SA/Kr 896/14 odrzucił skargę R. K. Sąd uznał, że zaskarżone przez R. K. pismo z dnia 19 marca 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź innego aktu będącego przejawem władczej działalności organów administracji publicznej i kreującym uprawnienia lub obowiązki w konkretnej sprawie indywidualnej. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa działał w ramach procedury związanej z wykonywaniem przez organ administracji orzeczonego przez sąd środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wskazał, że wykonanie prawomocnego orzeczenia polega na powiadomieniu skazanego oraz sądu o przystąpieniu przez organ administracji do wykonania środka karnego lub na wezwaniu skazanego do wydania organowi prawa jazdy na czas wykonania orzeczonego środka karnego. Organ administracji nie wydaje w związku z tymi czynnościami żadnego aktu administracyjnego, w szczególności decyzji. Jego czynności nie mają również charakteru czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 392/15 uchylił powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację Sądowi I instancji, że kognicji sądu administracyjnego nie podlegają czynności prowadzone przez organ administracji w wykonaniu orzeczenia sądu karnego. Niemniej zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie orzeczony wobec skarżącego środek karny został jednak wykonany. Z tego względu działanie Prezydenta Miasta Krakowa w niniejszej sprawie nie służy wykonaniu wyroku Sądu Okręgowego, jakkolwiek zaktualizował się na jego skutek. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaktualizował się obowiązek poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, gdyż skarżący w świetle wydanych orzeczeń sądu karnego był z punktu widzenia prawnego pozbawiony prawa jazdy na okres przekraczający rok. Sąd odwołał się w tej mierze do treści przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), wskazując, że prawo jazdy wydaje się po złożeniu z wynikiem pozytywnym odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony akt posiada elementy wymagane do poddania go kontroli jako decyzji administracyjnej: pochodzi od organu administracji i w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach osoby fizycznej niepodlegającej organowi służbowo czy organizacyjnie (odwołano się do wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 221, z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 495-498). Podkreślono, że nie tytuł pisma, ale jego treść determinuje uznanie go za decyzję administracyjną. Wskazano, że skarżone pismo jest aktem indywidualnym organu administracji rozstrzygającym o obowiązku jego adresata, niebędącego względem organu w relacji podległości służbowej czy organizacyjnej. Tym samym powinno podlegać badaniu jako decyzja administracyjna, tym bardziej że taką formę określa ustawodawca dla pozostałych aktów o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego – w art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone pismo należy zakwalifikować jako decyzję wydaną w oparciu o art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b cytowanej ustawy, będącą autonomiczną podstawą skierowania na egzamin państwowy, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając wskazówki zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że ponowna analiza sprawy ze skargi R. K. prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi jest decyzja Prezydenta Miasta Krakowa, wydana na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Co prawda zaskarżony przez R. K. akt prawny nie został przez Prezydenta Miasta Krakowa wprost nazwany decyzją, niemniej posiada elementy wystarczające i zarazem wymagane do poddania go kontroli jako decyzji administracyjnej. Pochodzi od organu administracji (Prezydenta Miasta Krakowa), posiada oznaczenie adresata strony (R. K.), rozstrzygnięcie (obowiązek poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu) i podpis osoby upoważnionej (Kierownik Referatu Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców – Referat Postępowań Administracyjnych A. K.). Istotne ponadto pozostaje, że przedmiotowa decyzja w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach osoby fizycznej niepodlegającej organowi służbowo czy organizacyjnie (por. wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 221). Sąd stwierdził, że przesądzenie o formie prawnej pisma Prezydenta Miasta Krakowa z 19 marca 2014 r. (jako decyzji administracyjnej) nie czyni jednak dopuszczalnym rozpoznanie skargi R. K. z powodu braku wyczerpania trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym etap sądowy. Wymóg wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, wynika wprost z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany i nie zapadnie rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane jego wniesieniem, dopóty nie można mówić, że stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.150). W niniejszej sprawie R. K. winien był zatem wnieść od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 19 marca 2014 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jako organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Wobec powyższego Sąd uznał, że niewyczerpanie powyższego administracyjnego trybu zaskarżenia powoduje, że skarga R. K. jest niedopuszczalna w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R. K. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Postanowienie zaskarżono w zakresie odrzucenia skargi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Są, że przesądzenie o formie prawnej pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2014 r. (jako decyzji administracyjnej) nie czyni dopuszczalnym rozpoznania skargi z powodu braku wyczerpania trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym etap sądowy, podczas gdy skarżący wyczerpał tryb odwoławczy; art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy pomimo oczywistej niezgodności wydanych w niej przez organ decyzji z przepisami prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia I przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu nie zostały opłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2014 r., które zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za decyzję administracyjną. Stosownie zaś do treści art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu organ administracji publicznej wyższego stopnia. A zatem, od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2014 r. skarżącemu przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący nie wyczerpał jednak trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wniesienie skargi bowiem wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a jest to inny środek niż odwołanie i stanowisko Sądu w tym zakresie należy w pełni podzielić. Podkreślić należy, że brak wyczerpania trybu odwoławczego z uwagi na to, że decyzja (pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2014 r.) nie zawierała prawidłowego pouczenia nie zamyka skarżącemu możliwości do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2014 r. Należy bowiem uznać, że skoro powyższa decyzja nie zawierała prawidłowego pouczenia o prawie wniesienia odwołania, to na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., skarżącemu służy prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pod warunkiem, iż wykaże brak swej winy w niedotrzymaniu ustawowego terminu, a z wnioskiem wystąpi w ciągu 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji postanowienia.