II SA/Lu 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi E. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia 10 grudnia 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 23 października 2014 r., znak: [...] 2014, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 18 marca 2013 r., znak: [...], dotyczącą odmowy przyznania E. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką R. K. oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że we wniosku o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji strona zarzuciła organom obu instancji rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., wskutek dokonania nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcia nieprawidłowej interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Kolegium wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji, odmawiając przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uznały, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zatem nie spełnia przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Kolegium przyznało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało odmienne stanowisko dotyczące stosowania art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec osób, które nie podejmowały zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieka nad osobą niepełnosprawną. Jednakże, zdaniem organu, nie daje to podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez stronę decyzji. W skardze do Sądu E. K. podkreśliła, że od 1 stycznia 2015 r. zmianie uległ art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że ustawodawca przyjął dorobek orzeczniczy przeważającej części sądów administracyjnych i w konsekwencji uznał, że pojęcie ustawowe "rezygnacji z zatrudnienia" zawiera w swoim katalogu pojęciowym również taką sytuację, w której dana osoba nie podejmuje pracy zarobkowej (zawodowej) ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem strony powyższa zmiana legislacyjna wskazuje, że w takim kierunku powinna iść wykładnia prawa od samego początku obowiązywania powyższego przepisu, a to oznacza, że wbrew twierdzeniom Kolegium kwestionowane przez nią decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że kwestionowane przez skarżącą decyzje organów obu instancji odmawiające jej przyznania specjalnego zasiłku celowego, z uwagi na brak "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy nie narusza prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pojęcie "naruszonego prawa", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Pojęcie to obejmuje zatem wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenia prawa, jak słusznie zauważyło Kolegium, mają charakter "rażący", gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w tym przypadku nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 599; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, z. 3, poz. 101). Kwestionowane przez skarżącą decyzje organu pierwszej instancji z dnia 18 marca 2013 r. oraz Kolegium z dnia 29 kwietnia 2013 r., odmawiające jej przyznania specjalnego zasiłku celowego zostały wydane w oparciu o art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji). Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle tego przepisu przesłanką przyznania opisanego świadczenia była "rezygnacja z zatrudnienia". Zasadnie podniosło Kolegium, że rozumienie tego przepisu budziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jednej bowiem strony przyjmowano, że pojęcie to nie może być utożsamiane z zawartą w art. 17 tej ustawy (określającego warunki przyznania innego świadczenia opiekuńczego – świadczenia pielęgnacyjnego) przesłanką "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia. Pogląd taki wyraził w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 października 2014 r., II SA/Bd 845/14, argumentując m.in., że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, a o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z drugiej strony w orzecznictwie wyrażane były poglądy całkowicie odmienne w tym zakresie (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 712/13 wraz z powołanym w nim orzecznictwem sądów administracyjnych). Skoro kwestionowane decyzje, oparte zostały na jednej z możliwych wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r.), akceptowanej zresztą przez część orzecznictwa, w żadnym razie nie można zarzucić tym decyzjom "rażącego naruszenia prawa", które – jak wskazano wyżej – nie może mieć miejsce w razie istnienia wątpliwości interpretacyjnych co do treści stosowanego przez organy administracji przepisu. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Niewątpliwie na mocy przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz 567) nastąpiła nowelizacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". W ten sposób, od dnia 1 stycznia 2015 r., umożliwiono – w sposób wyraźny – przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom nie podejmującym zatrudnienia. Zmiana ta nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane decyzje organów administracji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.