II SA/Rz 641/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] W. B. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi WB jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej również: "GITD") z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], wydana w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") [.] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD"), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regionalnego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 12 września 2014 r. w [.] poddano kontroli autobus marki Iveco o nr rej [.], którym wykonywano przewóz drogowy osób w ramach linii regularnej [.] - [.]. Kontrola dokumentów okazanych przez kierowcę wykazała, że kierującym jest PM, a przedsiębiorcą MM. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji transportowej nr [.] udzielonej MM oraz wypis z zezwolenia na [.] na wykonywanie przewozów regionalnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydanego przez Burmistrza [.] dla A. sp. z o.o. z/s w T. Kierowca nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób udzielonego MM, co skutkowało wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie. W toku postępowania ustalono jednakże, że podmiotem wobec którego postępowanie winno się toczyć jest WB, który w świetle art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 915) oraz umów zawartych pomiędzy nim a MM i [.] sp. z o.o., jest przedsiębiorcą, który wykonywał regularny przewóz drogowy osób. Organ podał, że na podstawie umowy z dnia 27 sierpnia 2014 r. zawartej pomiędzy [.] sp. z o.o. a WB, wykonywanie przewozów w ramach zezwolenia nr 05/2012 powierzono WB. WB powierzył zaś wykonywanie przewozów na trasie [.] – [.] przedsiębiorcy MM, zawierając z nią stosowną umowę w dniu 28 sierpnia 2014 r. Zdaniem organu skarżący stał się w tej sytuacji podmiotem, który powierzył wykonanie przewozu MM, jednakże ponosi odpowiedzialność za jej czynności jak za swoje własne. W świetle powyższego wskazał, że postępowanie w części dotyczącej wykonywania przewozu regularnego bez zezwolenia należy umorzyć, niemniej stwierdzony brak tablic kierunkowych wskazujących trasę przejazdu kontrolowanego przewozu obligował do nałożenia na WB kary pieniężnej zgodnie z zał. nr 3 l.p. 2.5.1 u.t.d. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] marca 2015 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób nie budzący wątpliwości, a dokonana przez WITD kwalifikacja zaistniałych naruszeń prawa oraz ustalona wysokość kary pieniężnej były prawidłowe. Brak tablic kierunkowych w kontrolowanym autobusie potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu kontroli, który z resztą został podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę. Tablica kierunkowa w myśl § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2013 r. poz 1720) jest natomiast jednym z warunków technicznych pojazdu, a jej brak stanowi naruszenie wskazanych przez organ I instancji przepisów u.t.d., obligujący do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto zdaniem GITD w opisywanej sprawie brak było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone uchybienia w myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji WITD, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Przytaczając argumentację zbieżną z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz przepisu lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich bezpodstawne zastosowanie; II. art. 68 § 1 i art. 71 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez stwierdzenie w zaskarżonej decyzji naruszenia, które nie zostało stwierdzono jako nieprawidłowość w treści załącznika do protokołu kontroli nr [.] z dnia [.] września 2014 r., stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec, w pierwszej kolejności MM, a następnie wobec skarżącego, zmieniając diametralnie kwalifikację naruszenia;  III. art. 5 ustawy Prawo przewozowe poprzez bezzasadne uznanie odpowiedzialności skarżącego za niewyposażenie autobusu w tablice kierunkowe jako podmiotu, któremu faktyczny posiadacz zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób, tj. przedsiębiorstwo [.] sp z o.o., powierzyło wykonanie kontrolowanego przewozu na zasadzie określonej w powołanym przepisie i zgodnie z jego treścią winno ponosić odpowiedzialność za czynności podwykonawców, jak za swoje własne; IV. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, obligującej organy państwowe do zachowania odpowiednich proporcji między celami działania administracji, a ostrością używanych w tych celach środków, wskutek ukarania skarżącego bardzo dotkliwą karą pieniężną za naruszenie małej wagi, podczas gdy zgodnie z powołaną zasadą organy administracji publicznej podejmując jakiekolwiek działanie mają obowiązek miarkować cele i wymierzane dolegliwości, a także stosować odpowiednie proporcje między ochroną dobra (interesu) ogólnego (publicznego) i dobra (interesu) indywidualnego. V. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie że tablice kierunkowe, w które winien być wyposażony autobus wykonujący przewóz regularny pasażerów, winny zostać zaliczone do warunków technicznych pojazdu, a nie do jego wyposażenia. VI. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie ustalenia naruszenia na ustaleniach kontroli przeprowadzonej nie w trakcie wykonywania przewozu drogowego, lecz po jego zakończeniu, w okolicy przystanka końcowego, gdzie pojazd zakończył realizację regularnego przewozu drogowego osób o godzinie 745, a kontrola wg zapisu w protokole kontroli rozpoczęta została ok. godz. 8:45 (godzina skreślona i poprawiona ręcznym wpisem "7:45" zaopatrzonym pieczęcią i podpisem kontrolującego), więc autobus nie musiał już wówczas być oznakowany tablicami kierunkowymi. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna, co musiało skutkować jej uwzględnieniem. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji podzielił zarzut skargi o skierowaniu decyzji do podmiotu, który nie wykonywał przewozu, a tym samym nie mógł zostać ukarany na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Innymi słowy, Organy obu instancji nałożyły na skarżącego karę, pomimo że nie ponosił on odpowiedzialności za niezachowanie warunków wykonywania transportu drogowego. Skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie stanowi w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tego rodzaju wadliwość ma charakter istotny i powoduje, że obarczona nią decyzja nie wywołuje skutków prawnych w niej określonych od momentu wydania (ex tunc). Organy obu instancji w sposób błędny zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 915; zwana dalej u.Prz.), przyjmując na jego podstawie odpowiedzialność administracyjną strony skarżącej z tytułu naruszenia przepisów u.t.d. Przypomnieć należy, że w myśl treści tej regulacji przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Przede wszystkim, Organy nie uwzględniły w procesie stosowania prawa charakteru powyższej regulacji, który jednoznacznie przesądza o tym, że odpowiedzialność podmiotu powierzającego przewóz ogranicza się wyłącznie do odpowiedzialności cywilnoprawnej a nie administracyjnoprawnej normowanej przepisem art. 92a ust. 1 u.t.d. Treść tego ostatniego przepisu nie pozwala na wątpliwości, iż adresatem kary pieniężnej może być wyłącznie ten kto faktycznie wykonuje przewóz i narusza warunki ustalone w u.t.d. Nie sposób pominąć faktu, że przepisy u.Prz. normują stosunki cywilnoprawne wynikające z przewozu osób i rzeczy na podstawie umowy przez uprawnionych do tego przewoźników – art. 1 ust. 1 u.Prz. Normy zawarte u.Prz. traktować należało jako normy z zakresu prawa prywatnego, będące częścią prawa zobowiązań. Dlatego poza zakresem unormowań u.Prz. pozostają stosunki administracyjnoprawne, dotyczące warunków wykonywania przewozów, na przykład zezwoleń (por. A. Jaworski, Komentarz do art. 1 ustawy – Prawo przewozowe, LexisNexis 2012 r., Lex Omega dla sądów). Siłą rzeczy jej regulacje, jak również postanowienia umowne (w niniejszej sprawie takie znaczenie przypisano także umowom cywilnoprawnym), nie mogą modyfikować publicznoprawnych reguł odpowiedzialności z tytułu niedotrzymania ustawowych warunków transportu drogowego, w tym reguły podstawowej, w myśl której podmiotem ponoszącym tą odpowiedzialność jest ten kto wykonywał przewóz w rozumieniu przepisów u.t.d. W myśl art. 92a u.t.d. to podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem może podlegać określonej tam karze pieniężnej, nie zaś dla przykładu ten kto organizował przewóz i zlecił jego wykonanie na podstawie art. 5 u.Prz. Jednocześnie posłużenie się dla potrzeb konkretnego przewozu zezwoleniem udzielonym innemu przewoźnikowi nie stanowi postaci odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, o jakim mowa w art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. Stanowisko to potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. VI SA/Wa 2464/05, gdzie stwierdzono : Regulacja zawarta w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) dopuszczająca możliwość powierzania wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, niż zobowiązany stanowi regulację o charakterze cywilnoprawnym i nie może zmieniać określonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) obowiązków przewidzianych przepisami tej ustawy dla podmiotów zamierzających wykonywać działalność przewozową. Nie budzi wątpliwości stron niniejszego postępowania, iż podmiotem którego dotyczyła kontrola przeprowadzona w dniu 12 września 2014 r. nie był skarżący, lecz Firma Usługowo – Handlowa MM. Przewóz w tym dniu był realizowany m.in. na podstawie umowy przewozu zawartej pomiędzy WB a Firmą Usługowo – Handlową MM z dnia 28 sierpnia 2014 r. Powierzenie wykonywania przewozu na podstawie art. 5 u.Prz. nie oznaczało, że WB czy Spółka [.] z o.o., tj. dysponent zezwolenia, ponosił odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia przez wykonującego przewóz przepisów u.t.d. Odpowiedzialność, o jakiej mowa w art. 5 u.Prz. może dotyczyć jedynie odpowiedzialności cywilnoprawnej, nie zaś przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.t.d. Z tej przyczyny nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, pomimo iż nie wykonywał on przewozu w rozumieniu przepisów u.t.d., spowodowało skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w niniejszej sprawie – art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie budzi wątpliwości, iż adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 92a u.t.d. może być wyłącznie ten przewoźnik, który popełnił delikt administracyjny, nie zaś przewoźnik, który jedynie zlecił wykonanie przewozu. Charakter stwierdzonego przez Sąd uchybienia art. 92a u.t.d. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. spowodowało utratę znaczenia dla oceny legalności przedmiotu skargi, tych jej zarzutów, które nie dotyczyły błędu w oznaczeniu ukaranego podmiotu. Wada nieważności decyzji organów obu instancji, musiała spowodować stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 135, art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Reasumując, Organy winny przyjąć, iż WB nie może zostać ukarany z tytułu popełnienia zarzucanego mu deliktu administracyjnego w postaci wykonywania przewozu pojazdem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.