I OSK 1136/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 837/15 w sprawie ze skargi J. W., H. K., K. W. – S., M. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 837/15, oddalił skargę J. W., H. K., K. W.-S., M. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa m.in. działkę gruntu nr 14 o powierzchni 11.018 m2, pochodzącą z nieruchomości przy ul. [...], stanowiącą własność spadkobierców W. W. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2013 r. następcy prawni W. W. żądali zwrotu działki nr 279/1 o pow. 949 m2, wchodzącej w skład dawnej nieruchomości nr 14. Starosta Pabianicki decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 139, art. 140, art. 141 oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 518, dalej jako "u.g.n.") – orzekł o: 1. zwrocie prawa własności części nieruchomości gruntowej objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w Pabianicach – V Wydziale Ksiąg Wieczystych, położonej w Pabianicach przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 279/2, obręb [...] o powierzchni 0,0462 ha, 2. odmowie zwrotu prawa własności części nieruchomości gruntowej objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w Pabianicach – V Wydziale Ksiąg Wieczystych, położonej w Pabianicach przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 279/3, obręb [...] o powierzchni 0,0486 ha. Ponadto w pkt 3 decyzji - w odniesieniu do działki gruntu opisanej pkt 1 decyzji - organ określił udziały poszczególnych spadkobierców oraz wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, w pkt 4 i 5 ustalił wysokość rat i warunki ich spłaty tytułem zwaloryzowanego odszkodowania, w pkt 6 zawarł pouczenie o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności, w pkt 7 określił sposób zabezpieczenia należności stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie, zaś w pkt 8 zamieścił informację, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Pabianice wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową interpretację oraz art. 77 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Odwołujący podał, że nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona jako działka nr ewid. 279/1, od frontu zabudowana jest budynkiem murowanym wielorodzinnym wzniesionym w okresie II wojny światowej. Teren za budynkiem mieszkalnym stanowi jego zaplecze gospodarcze (podwórko), z którego korzystają mieszkańcy nieruchomości. Podano, że na działce od około 40 lat usytuowane jest pomieszczenie gospodarcze wykonane przez lokatora nieruchomości, który wyraża wolę dalszego korzystania z niego na zasadach ustalonych z właścicielem terenu. W ocenie Prezydenta nie znajduje potwierdzenia w sprawie twierdzenie, że wspomniane pomieszczenia gospodarcze przeznaczone są do rozbiórki. Podkreślono, że celem wywłaszczenia nieruchomości było uregulowanie stanu prawnego działki zgodnie z jego faktycznym zagospodarowaniem istniejącym w dniu wywłaszczenia, w związku z czym nie nałożono na Skarb Państwa obowiązku budowy kolejnych bloków mieszkalnych, ponieważ cel ten został już zrealizowany w całości. W związku z tym, zdaniem autora odwołania, należało orzec o odmowie zwrotu spornej działki. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w zakresie punktu 1, 3, 4, 5, 6, 7 oraz 8 i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu prawa własności części nieruchomości gruntowej położonej w Pabianicach przy ul. [...], oznaczonej nr ewid. 279/2, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. wyłączona jest możliwość zwrotu udziału nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa. Wyklucza to również możliwość zwrotu całej nieruchomości, gdyż przedmiotem zwrotu może być bądź wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część, rozumiana jako wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni złożyć wszyscy spadkobiercy. Poza tym wskazano, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być przeniesione w drodze czynności prawnej. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że "wskazanie" przez Starostę Pabianickiego osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości w miejsce Skarbu Państwa nie znajduje uzasadnienia na gruncie obowiązujących przepisów. Zdaniem Wojewody, również ustalenia między wnioskodawcami, a Starostą Pabianickim dotyczące zwrotu 1/6 ceny sprzedaży nieruchomości pomniejszonej o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, ewentualnie zwrotu po upływie 2 lat 1/6 aktualnej wartości nieruchomości nie znajdują oparcia w przepisach prawa. W ocenie organu odwoławczego, z tych powodów, nie jest możliwy zwrot działki nr 279/2. Wojewoda wskazał, że organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu działki nr ewid. 279/3, bowiem na tej działce znajduje się blok mieszkalny, co stanowi realizację celu wywłaszczenia, czego nie kwestionuje żadna ze stron. Zdaniem organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, aby wydać decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bez konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję J. W., M. W., H. K. oraz K. W. – S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że z brzmienia art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., wynika, iż przedmiotem zwrotu może być wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Natomiast mając na uwadze definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n., nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Zdaniem Sądu nie jest zatem możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości, gdyż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest podzielne. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwości uwzględnienia wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem jednym ze spadkobierców poprzedniego właściciela tej nieruchomości, w chwili obecnej, jest Skarb Państwa. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., czyli zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Sąd przypomniał, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z dnia 7 kwietnia 1961 r. jako cel wywłaszczenia wskazywało budowę bloków mieszkalnych. Działka nr 279/2 stanowi zaplecze budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, cel wywłaszczenia określony jako budowa bloków mieszkalnych obejmuje – oprócz realizacji budynków mieszkalnych – także realizację infrastruktury wokół bloków, w ramach osiedla mieszkaniowego, w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji, zaplecza technicznego, sklepów osiedlowych, garaży itp., który to pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie. Z tych powodów Sąd uznał, że cel wywłaszczenia został na wskazanej działce zrealizowany, co wyklucza możliwość zwrotu. Sąd podkreślił, że zdjęcia potwierdzają, iż na gruncie znajduje się drewniana komórka, przy czym bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia, czy jest ona przeznaczona do rozbiórki oraz to w jakim jest stanie technicznym, czy nadal istnieje. Wskazano, że na spornym gruncie istnieje pozostała infrastruktura towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, czyli ciągi komunikacyjne i teren zielony przeznaczony do użytku przez mieszkańców. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez nakazanie zwrotu wnioskowanej części nieruchomości skarżącym, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Wojewody Łódzkiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez ich błędną interpretację, polegającą na uniemożliwieniu skarżącym uzyskania zwrotu części nieruchomości w wyniku błędnego uznania, że skarżący wnoszą o zwrot udziału w przedmiotowej nieruchomości, - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i uznanie, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z przewidzianym ku temu celem, podczas gdy na spornej nieruchomości nie znajdują się żadne naniesienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na działce nr 279/2 nie znajdują się żadne naniesienia budowlane, jest tam usytuowana jedynie drewniana komórka postawiona bez zezwolenia 40 lat temu, która ostatecznie została rozebrana w związku z zagrożeniem, że dojdzie do jej zawalenia. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze zwrotem udziału w nieruchomości, ale ze zwrotem części nieruchomości w rozumieniu art. 137 i art. 4 p.3 u.g.n. W ocenie skarżących kasacyjnie nie jest zasadne stanowisko Sądu, że została wyłączona możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nabytej w części przez Skarb Państwa (w drodze dziedziczenia). Wskazano ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015r., sygn. akt SK 26/14 orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 15 grudnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2017 r., poz.1369, dalej "p.p.s.a.") w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości z dwóch powodów. Po pierwsze - niedopuszczalności zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości, po drugie - z powodu nie spełnienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały wprawdzie oparte na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz ich uzasadnienie dotyczy wyłącznie błędnej interpretacji art.136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., polegającej na "uniemożliwieniu skarżącym uzyskania zwrotu części nieruchomości w wyniku uznania, że skarżący wnoszą o zwrot udziału w przedmiotowej nieruchomości". Natomiast zarzuty procesowe zostały sprecyzowane jako naruszenie art. 77 i 80 k.p.a., przy czym nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zostało tym samym skutecznie podważone stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art.136 ust.3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art.137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust.1 pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust.1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust.2). Należy również przypomnieć, że art.137 ust.1 pkt 2 utracił moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U. poz. 376). z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. W kontekście wyżej przytoczonych przepisów podnoszona przez skarżących okoliczność, że została aktualnie już rozebrana drewniana komórka znajdująca się na działce nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji i z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotem wywłaszczenia orzeczeniem PWRN w Łodzi z dnia [...] kwietnia 1961 r. była działka nr 14 o powierzchni 11018 m2. Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy bloków mieszkalnych. We wniosku z dnia 28 listopada 2013 r. następcy prawni W. W. żądali zwrotu działki nr 279/1 o pow. 949 m2, wchodzącej w skład dawnej nieruchomości nr 14. Działka nr 279/1 składa się z zabudowanej w całości budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym działki nr 279/3 oraz z przylegającej do niej działki nr 279/2. Są to okoliczności bezsporne. Nie zostało w toku całego postępowania podważone także i to, że od czasu wybudowania budynku mieszkalnego teren przylegający do budynku był wykorzystywany jako zaplecze gospodarcze (podwórko), z którego korzystają wszyscy mieszkańcy budynku. Przez okres 40 lat na działce usytuowane było także pomieszczenie gospodarcze. Takie wykorzystanie spornego gruntu jest do chwili obecnej, co obrazują załączone do akt sprawy zdjęcia (zieleń, drzewa, ciągi komunikacyjne), a także protokół z oględzin nieruchomości ( k. 40 - 43 akt adm.). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, że cel określony, jako budowa bloków mieszkalnych obejmuje – oprócz realizacji budynków mieszkalnych - także realizację infrastruktury wokół bloków (ciągów komunikacyjnych, terenów zieleni i rekreacji, zaplecza technicznego). Zachodziły zatem podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie została spełniona - określona w art.136 ust.3 i art.137 u.g.n. – przesłanka " zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wobec powyższego tracą na znaczeniu zarzuty skargi kasacyjnej i związane z nimi rozważania dotyczące możliwości zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości w sytuacji, gdy jednym ze współwłaścicieli jest Skarb Państwa. Należy jedynie zaznaczyć, że w toku postępowania po wydaniu decyzji w sprawie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. SK 26/14 stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że dopuszczalny jest także zwrot ułamkowego udziału we współwłasności nieruchomości. Wobec tego słusznie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że błędnie organy orzekające w sprawie i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą wystąpić wszyscy jej współwłaściciele. Nie zmienia to jednak wyniku rozstrzygnięcia, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.