II SAB/Rz 98/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 18 lutego 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" kwotę 361 zł 20/100 /słownie: trzysta sześćdziesiąt jeden złotych 20/100/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...] z/w w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi wynika, że wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r., wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: "[...]", Stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie terminów i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w 2015 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, wobec czego pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. W świetle powyższego strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Okręgowego Sądu Lekarskiego do rozpoznania jej wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Lekarski wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 18 lutego 2015 o godz. 1252 na adres mailowy organu wpłynął mail Stowarzyszenia wraz z dwoma załącznikami w formacie PDF zatytułowanymi: NR-[...].pdf oraz KRS [....].pdf. W piśmie NR-[...].pdf N.R. jako osoba reprezentująca Stowarzyszenie zawnioskował o udostępnienie informacji o terminach i miejsca posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego. Wniosek ten istotnie nie został rozpoznany, gdyż organ uznał, że jest on mailem o tej samej treści, co mail skierowany od organu o godzinie 1253. Jedyną bowiem cechą odróżniającą oba maile jest to, że załącznik do pierwszej wiadomości został zatytułowany NR-[...]-35, a do drugiego – NR=[...]-36. Okoliczności te zostały ustalone wprawdzie dopiero po otrzymaniu skargi, niemniej w ocenie organu skarga i tak winna podlegać oddaleniu. Po pierwsze nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarżący nie wyczerpał ciążącego na nim obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Po drugie, Okręgowa Izba Lekarska i jej organ Okręgowy Sąd Lekarski nie są organami władzy publicznej i nie wykonują zadań publicznych. Nie są również kolegialnymi organami władzy publicznej pochodzącymi z powszechnych wyborów, a zatem nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, skoro informacja, o którą zwrócił się skarżący nie posiada waloru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga Stowarzyszenia została przez WSA uwzględniona, bowiem okazała się w pełni zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna pomimo tego, że strona skarżąca przed złożeniem skargi nie kwestionowała bezczynności Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] (zwany dalej Okręgowym Sądem). W orzecznictwie sądów administracyjnych jako utrwalone przyjmuje się stanowisko o tym, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2015 r., sygn. II SAB/Kr 82/15, LEX nr 1782613). Dlatego za bezpodstawne należało uznać twierdzenia Okręgowego Sądu o braku podstawy prawnej do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie. Nie ma również racji pełnomocnik Okręgowego Sądu twierdząc, że podmiot ten nie należy do kręgu jednostek obowiązanych stosować przepisy u.d.i.p. Samorząd lekarski jako postać samorządu specjalnego jest jednym z podmiotów administracji publicznej, czyli instytucji stworzonych w celu wykonywania w sposób zdecentralizowany gdyż niezależny od organów administracji rządowej, zadań publicznych. Kwestia ta nie budzi w nauce prawa cienia wątpliwości (np. M. A. Waligórski, S. Pawłowski, Samorząd zawodowy i gospodarczy w Polsce, Poznań 2006 r., s. 115 i nast.). Zakres tych zadań w odniesieniu do samorządu lekarskiego wskazuje art. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 651; zwana dalej ustawą o izbach lekarskich) i wymienia pośród nich m.in. przyznawanie prawa wykonywania zawodu. Okręgowy Sąd Lekarski jest organem Izby Lekarskiej o czym stanowi w sposób jednoznaczny art. 21 pkt 4 ustawy o izbach lekarskich, zaś do jego zadań należy m.in. rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy. Ponieważ Okręgowy Sąd Lekarski jest organem samorządu zawodowego, to jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, czyli informacji dotyczącej wykonywanych ustawowych zadań. O tym obowiązku w/w Sądu jak i pozostałych organów samorządu lekarskiego świadczy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który do podmiotów wykonujących zadania publiczne obowiązanych do udostępniania informacji publicznej zalicza organy samorządów zawodowych. Uznając powyższe ustalenia za pewne, wyjaśnić należało czy informacja której udostępniania żądała strona skarżąca stanowiła informację publiczną i czy żądanie to dotarło do Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] Przypomnieć wypada, iż pismem z dnia 18 lutego 2015 r. Stowarzyszenie drogą mailową zwróciło się do Okręgowego Sądu o przesłanie pocztą elektroniczną bądź tradycyjną, informacji o terminach i miejscach posiedzeń Sądu w 2015 r. Ponieważ żądanie powyższe dotyczyło informacji o ustawowej działalności Sądu – terminy oraz miejsca posiedzeń tego organu - to nie sposób kwestionować, iż wypełniało swą treścią ustawową definicje informacji publicznej wyrażoną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pełnomocnik Okręgowego Sądu wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że żądanie strony skarżącej nie zostało rozpatrzone albowiem mail Wnioskodawcy został potraktowany jako mail powtórnie wysłany co mail poprzedni; oba maile od Stowarzyszenia zostały wysłane tego samego dnia, posiadają ten sam tytuł oraz taką samą ilość załączników. Jedyną różnicą jest inne oznaczenie załącznika zawierającego przedmiotowe żądanie. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości WSA, że żądanie zawierającego wniosek o dostęp do informacji publicznej dotarło do adresata, jednak nie zostało rozpatrzone w terminie określonym dla tego typu żądań w u.d.i.p. Do chwili rozpoznania skargi Okręgowy Sąd Lekarski nie odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia. Podane przez pełnomocnika przyczyny nie usprawiedliwiają zwłoki w ustosunkowaniu się do wniosku, a zatem skarga jako zasadna, bo zarzucająca milczenie organu samorządu zawodowego, musiała zostać uwzględniona w sposób określony w sentencji wyroku. Stwierdzona przez Sąd bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro przez dłuższy czas organ był przeświadczony o niewpłynięciu żądania. WSA nie dostrzegł też potrzeby wymierzania organowi grzywny. Z takim wnioskiem nie wystąpiła też strona skarżąca. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.