VII SA/Wa 995/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J M na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J M - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o przeniesieniu na rzecz K P - w części obejmującej lokal "[...]" na działce nr ew. [...] udzielonego M D i W D pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] , wg aktualnego oznaczenia na działkach nr [...] i [...]. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że krąg podmiotów zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym tego rozstrzygnięcia winien być ustalony identycznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W tej sprawie J M nie należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem żadną z osób, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę, a więc nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dodatkowo, uwzględniając art. 11 k.p.a., organ wyjaśnił, że sam fakt przeniesienia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z jednej osoby na inną nie rodzi po stronie Skarżącego jakiegokolwiek nowego obowiązku lub uprawnienia, o których mowa w art. 28 k.p.a. Innymi słowy, sfera materialnych praw i obowiązków Skarżącego nie ulega zmianie wskutek wydania kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie złożył J M wnosząc m.in. o jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu I instancji Według skarżącego przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji co wyklucza zastosowanie art. 40 ust. 4 Praw budowalnego. Ponadto dokonano nie tylko przeniesienia pozwolenia na budowę ale dokonano też zmiany warunków pozwolenia. A skoro tak to bezspornie postępowanie winno toczyć się z udziałem wszystkich stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, a więc również skarżącego, jako inwestora znajdującego się w obszarze oddziaływania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Na wstępie wyjaśnić zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego przeniesienia pozwolenia na budowę jest okoliczność, iż w takim postępowaniu interes prawny ustala się w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Istota przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się ze zmianą tylko jednego z jej elementów, tj. zmianą podmiotową po stronie adresata decyzji. W takich sprawach postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne ograniczone jest wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego (przeniesienie pozwolenia na budowę obwarowane jest przyjęciem wszystkich warunków pozwolenia na budowę przez inwestora na którego pozwolenie jest przenoszone), a jego stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art. 40 ust. 3). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2011 r. II OSK 67/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r. II OSK 1995/12, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwolenie na budowę z dotychczasowego inwestora, tj. M D i W D wystąpił K P, to w świetle art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego oczywistym jest, że stronami tego postępowania byli wyłącznie M D i W D oraz K P, i w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] organ architektoniczno-budowlany prawidłowo wskazał jej adresata. W konsekwencji zgodzić się należy z organami, że J M nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, skoro nie jest żadną z osób, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę. Z tej też przyczyny nie może być również stroną postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Słusznie zauważył przy tym organ, że sam fakt przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z jednej osoby na inną nie rodzi po stronie Skarżącego jakiegokolwiek nowego obowiązku lub uprawnienia, o których mowa w art. 28 k.p.a. Tym samym zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Art. 61a § 1 k.p.a. znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego jedynie z faktu bycia "inwestorem znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu". Skarżący będąc właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do spornej inwestycji może korzystać z praw wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, jednakże uprawnień tych nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu każdego postępowania, w tym postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. W niniejszej sprawie z litery prawa wynika wprost komu ustawodawca przyznał status strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, wobec czego w postępowaniu nadzwyczajnym - o stwierdzenie nieważności takiej decyzji status trony będą miały te same podmioty, dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego. W ocenie Sądu należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.