II OW 121/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Nakielskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Nakielskim a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia 9 września 2015 r. Starosta Nakielski wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego "w zakresie prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie zezwolenia na odzysk odpadów polegający na wypełnianiu zagłębienia terenowego w przypadku gdy odzysk odpadów będzie się odbywał w zagłębieniu terenu o pojemności 36.277,23 m³, całkowita pojemność terenu niekorzystnie przekształconego wynosi 67.476 Mg, a ilość odpadów niezbędnych do wypełnienia zagłębienia będzie wynosiła 104.280 Mg" poprzez wskazanie, że organem właściwym jest ww. Marszałek Województwa. W ocenie Starosty właściwość Marszałka wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że [...] S.A. (zwane dalej "Spółką") w dniu 17 czerwca 2015 r. złożyły do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami polegający na zastosowaniu odpadów do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego lokalizowanego na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Wyjaśnił także, że wniosek ten pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Marszałek przekazał wnioskodawcy według właściwości w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, ponieważ nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W ocenie Marszałka teren o którym mowa we wniosku nie jest wyrobiskiem ani zapadliskiem, tylko zagłębieniem terenowym, dlatego organem właściwym do załatwienia sprawy jest Starosta. Dalej Starosta wskazał, iż ustalił, że odzysk odpadów będzie odbywał się w zagłębieniu terenu o pojemności 36.277,23 m3 a ilość odpadów niezbędnych do wypełnienia zagłębienia będzie wynosiła 104.280 Mg. Kierunek rekultywacji został ustalony jako inwestycyjny i jest zgodny z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Czas rekultywacji wyniesie 5 lat. Miejsce gdzie będzie odbywał się odzysk to zagłębienie terenu. Podniósł także, że wg oświadczenia Spółki całkowita pojemność terenu niekorzystnie przekształconego wynosi 67.476 Mg, natomiast ilość umieszczanych w nim odpadów wyniesie 80 Mg na dobę. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Starosty, to Marszałek jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku z uwagi na ilość odpadów poddawanych odzyskowi oraz pojemność miejsca odzysku. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wskazał, że jego zdaniem organem właściwym do załatwienia wniosku Spółki jest Starosta Nakielski. W ocenie Marszałka Województwa wniosek Spółki nie dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie dotyczy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zdaniem organu wniosek nie dotyczy też odpadów umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku. W ocenie Marszałka Województwa sugestie Spółki zawarte w treści wniosku z dnia 16 czerwca 2015 r., wskazujące na ewentualny wyrobiskowy charakter terenu przewidzianego do rekultywacji, nie znajdują potwierdzenia w zapisach załączonej do wniosku decyzji Starosty Nakielskiego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], ustalającej kierunek rekultywacji przedmiotowego terenu. Teren niekorzystnie przekształcony położony na części działki o nr ewid. [...] został zakwalifikowany przez Starostę Nakielskiego jako zagłębienie terenowe. Z treści ww. decyzji wynika również, iż na przedmiotowym terenie nie był wyznaczony obszar i teren górniczy, nie udzielono również koncesji na ewentualne wydobywanie kapaliny, co również przemawia za brakiem możliwości uznania wnioskowanego do rekultywacji terenu niekorzystnie przekształconego, jako wyrobiska górniczego. Zdaniem Marszałka Województwa przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach winien być interpretowany literalnie, dlatego nie można uznać by to Marszałek był organem właściwym do załatwienia wniosku strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wynika, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy czy wyjaśnić należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (kompetencyjnego) trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze – wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, iż przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie – przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 K.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Bowiem dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, to nie będzie możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (porównaj: postanowienia NSA z dn. 4.11.2014 r. II OW 105/14; z dn. 27 maja 2008 r. II OW 14/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu z tego powodu, że nie został dostatecznie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Wnioskodawca wywodzi właściwość Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku Spółki z normy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, zgodnie z którą marszałek województwa jest organem właściwym dla odpadów inne niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25.000 Mg. O zastosowaniu tej normy kompetencyjnej w sprawie decyduje, zdaniem Starosty, "ilość odpadów poddawanych odzyskowi oraz pojemność miejsca odzysku" (str. 2 wniosku). Starosta jednak zdaje się nie dostrzegać, iż żeby wywieść właściwość marszałka województwa do załatwienia sprawy na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach niezbędne i celowe jest ustalenie nie tylko minimalnej ilości odpadów umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku (nie mniej niż 10 Mg na dobę) bądź całkowitej pojemności wyrobiska lub zapadliska (nie mniejsza niż 25.000 Mg), ale i tego jaki charakter ma teren który będzie podlegał wypełnieniu w procesie odzysku jakiemu mają być poddawane odpady inne niż niebezpieczne, tj. czy jest to wyrobisko czy zapadlisko. Kwestia ta nie została ustalona w niniejszej sprawie, a stanowiska organów będących w sporze są sprzeczne. Niesporne jest, że Spółka zwróciła się do Marszałka Województwa z wnioskiem o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami na działce nr ewid. [...]. Z wniosku tego wynika, że na części ww. działki znajduje się powstałe we wczesnych latach 70. ubiegłego wieku "wyrobisko pożwirowe", które było eksploatowane jeszcze przed wprowadzeniem regulacji prawnych na wydobycie kopaliny. I to właśnie ten teren niekorzystnie przekształcony ma być poddany działaniu o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Natomiast Marszałek Województwa zakwestionował swoją właściwość do rozpatrzenia wniosku Spółki podnosząc, że teren niekorzystnie przekształcony o którym mowa we wniosku nie jest wyrobiskiem, zaś Starosta zakwalifikował ten teren jako "zagłębienie terenowe" (patrz: decyzja Starosty Nakielskiego z dnia [...] maja 2015 r.). Pojęciem tym Starosta posłużył się także we wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. Zatem podstawowa wątpliwość jaka występuje w sprawie, a to związana z charakterem niekorzystnie przekształconego terenu, który ma podlegać wypełnieniu w procesie odzysku jakiemu mają być poddawane odpady inne niż niebezpieczne, nie została wyjaśniona, a to nie pozwala na ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Spółki w kontekście art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Niewątpliwie ustalenia organów pozostających w sporze w tym zakresie nie są wystarczające. Nie jest przecież rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikowanie twierdzeń Spółki co do charakteru terenu niekorzystnie przekształconego, który ma być wypełniony w procesie odzysku, i ustalanie tej kwestii za organy administracji. A kwestia ta, jak już wyżej powiedziano, ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia podania Spółki. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.