II OW 105/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Opolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Opolskiego a Starostą Powiatu N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na odzysk poza instalacjami i urządzeniami R 14 na wniosek B. Sp. z o.o. w W. postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia 29 maja 2014 r. Marszałek Województwa Opolskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na odzysk poza instalacjami i urządzeniami R 14 na wniosek B. Sp. z o.o. w W. We wniosku wskazano, że pismem z dnia 30 października 2012 r. B. Sp. z o.o. w W. złożyła do Starosty Powiatu N. wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R14 na terenie części działek geodezyjnych nr [...] i [...], ob. O., gm. O. Odzysk miał się odbywać na terenach po byłej cukrowni, na których, zgodnie z wnioskiem, znajdują się osadniki i inne obiekty zlikwidowanej cukrowni. Zaznaczono przy tym, że Spółka B. posiada decyzję Starosty Powiatu N. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nakładającą obowiązek rekultywacji oraz ustalającą rolny i wodny kierunek rekultywacji w/w terenów. Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. Starosta zwrócił się do Burmistrza O. o wydanie w przedmiotowej sprawie opinii, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). Burmistrz O. pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. poinformował Starostę, iż może wydać opinię po wydaniu przez organ właściwy decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 96 ust. 1 lub ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta nałożył na B. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ), stosownych dokumentów. Następnie RDOŚ w O., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], odmówił zajęcia stanowiska w zakresie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub braku potrzeby przeprowadzenie tej oceny, ponieważ przed uzyskaniem zezwolenia na przetworzanie odpadów należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie RDOŚ, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż przedmiotowe osadniki stanowiły element instalacji, którą była dawna cukrownia. Osadniki dawnej cukrowni wpisują się znaczeniowo w zakres przepisu § 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), jako miejsca retencji powierzchniowej odpadów. Następnie Starosta Powiatu N., pismem z dnia 5 lutego 2013 r. poinformował Spółkę o wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) oraz o konieczności dostosowania wniosku do jej wymagań. Do akt sprawy nie dołączono jednak odpowiedzi Spółki B. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Starosta N. przekazał sprawę do załatwienia według właściwości do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego, powołując się na art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b w/w ustawy o odpadach stanowiący, iż marszałek jest organem właściwym dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczonych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Po analizie kompletu otrzymanej dokumentacji dotyczącej odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie byłej cukrowni, Marszałek Województwa stwierdził, że B. Sp. z o.o. nie będzie prowadziła działalności polegającej na odzysku przez umieszczenie odpadów w wyrobisku lub zapadlisku. Organ uznając, że nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie, odesłał wniosek do Starosty, wskazując na podstawę art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b w/w ustawy o odpadach, który to stanowi, że Marszałek Województwa jest właściwy dla przedsięwzięć w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, ale tylko dla terenów tj. wyrobiska, zapadliska. W międzyczasie B. Sp. z o.o. zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego pismem z dnia 25 lutego 2013 r. z zapytaniem, czy Spółka powinna uzyskać zezwolenie na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne na terenie części działek geodezyjnych o nr [...] i [...] ob. O. Marszałek Województwa Opolskiego pismem z dnia 26 marca 2013 r. udzielił Spółce B. odpowiedzi, że przedsiębiorca chcąc prowadzić odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami musi spełniać warunki obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiana odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356) w zakresie dopuszczalnych procesów odzysku i odpadów, które mogą zostać im poddane oraz dokonać analizy działalności w oparciu o podane w ustawie o odpadach definicje. Po otrzymaniu zawiadomienia przekazującego wniosek Spółki B., Starosta podjął po raz drugi postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Starosta N. odmawił Spółce wydania zezwolenia na odzysk odpadów, podając w uzasadnieniu, że brak było podstaw prawnych do wydania przedmiotowego zezwolenia. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [....], postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że Starosta N. winien, stosując art. 19 i art. 20 Kpa, w związku a art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2014 r., ustalić, czy jest organem właściwym do załatwienia wniosku. Po otrzymaniu w/w decyzji, Starosta N., ponownie przekazał do Marszałka Województwa Opolskiego, zgodnie z właściwością, wniosek Spółki B., powołując się na art. 41 ust. 3 pkt Ib w/w ustawy o odpadach. Po otrzymaniu zawiadomienia Marszałek Województwa Opolskiego wezwał Spółkę pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. do uzupełnienia przedłożonego wniosku o informacje, które według organu pozwolą na ostateczne ustalenie organu właściwego do wydania zezwolenia. Marszałek Województwa przekazując po raz kolejny sprawę Staroście Powiatu N., wskazał jak poprzednio, iż w oparciu o przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit.b ustawy o odpadach, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki. W przypadku planowanego do przeprowadzenia przez B. Sp. z o.o. procesu odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych niebędących wyrobiskami lub zapadliskami, organem właściwym, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, jest starosta. Wskazana wyżej argumentacja w ocenie Marszałka Województwa Opolskiego przemawia za wskazaniem Starosty Powiatu N. jako organu właściwego do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Starosta Powiatu N. ustosunkowując się do wywodów zawartych we wniosku Marszałka Województwa, podkreślił, że do terenów niekorzystnie przekształconych zaliczyć należy również osadniki pozostałe w wyniku wybrania ziemi, które służyły do odprowadzania wód wykorzystywanych przy czyszczeniu buraków. Zwrócono uwagę, że Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356) przewiduje rekultywacyjne zapełnienie różnego rodzaju wyrobisk ziemnych w celu przywrócenia określonej użyteczności terenu. Takim wyrobiskiem w przedmiotowej sprawie będzie zagłębienie terenu przeznaczone wcześniej, tzn. w czasie funkcjonowania cukrowni, pod osadniki do odprowadzania wód wykorzystywanych przy oczyszczaniu buraków. Starosta zaznaczył, że istotna jest ilość odpadów przeznaczonych do odzysku, która w przedmiotowej sprawie jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę i przekracza 25000 Mg rocznie, co jednoznacznie wskazuje, że właściwym organem do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Marszałek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość m in. między organami jednostek samorządu terytorialnego. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Podkreślić wypada, że rozstrzygając tego rodzaju sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać organów administracji publicznej. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (kompetencyjnego) trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Brak takiego precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a.). Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 k.p.a., nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jeżeli przed skierowaniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jeden z organów załatwi sprawę w rozumieniu 104 k.p.a., to nie ma podstaw do wszczęcia sporu (por. postanowienia NSA z dnia: 15 września 2008 r., sygn. II OW 59/08, Lex nr 515638; 20 września 2007 r., sygn. II GW 3/07, ONSAiWSA 2008/6/93; 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OW 10/07, ONSAiWSA 2008/2/30; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, , C.H. Beck Warszawa 2013 r.). Zatem by istniał stan, który uprawnia do skierowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (kompetencyjnego), musi być sprawa wymagająca załatwienia (art. 104 k.p.a.) i co najmniej dwa organy muszą mieć wątpliwość co do tego, który z nich jest właściwy do jej załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że B. Spółka z o.o. złożyła do Starosty N. wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R14 na terenie części działek geodezyjnych nr [...] i [...], ob. O., gm. O. Odzysk mia się odbywać na terenach po byłej cukrowni, na których, zgodnie z wnioskiem, znajdują się osadniki i inne obiekty zlikwidowanej cukrowni. Odzysk ma być prowadzony na działce nr [...] na terenie osadników o powierzchni 2,48 ha oraz na działce nr [...] na terenie osadników i innych obiektów o powierzchni 3,335 ha i polegać na wypełnieniu terenu osadników odpadami. Całkowita pojemność osadników wynosi 120 000 m³, co daje możliwość wykorzystania ok. 216 000 Mg odpadów. Odnotować trzeba, że Spółka B. posiada decyzję Starosty N. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nakładającą obowiązek rekultywacji oraz ustalającą rolny i wodny kierunek rekultywacji w/w terenów. Naczelny Sąd Admnistracyjny stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie można wskazać organu właściwego do jej rozpoznania, ponieważ nie został ustalony stan faktyczny odpowiadający hipoztezie i dyspozycji norm art. 41 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach. Nie zostało bowiem jednoznacznie ustalone, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wyrobiskiem, czy z zapadliskiem terenu. Z akt sprawy wynika, że obszar objęty wnioskiem Spółki B. obejmuje części dwóch działek. Na działkach tych, znajdują się nieużywane osadniki i inne obiekty zlikwidowanej cukrowni O., tj. zdewastowane budynki i inne obiekty przemysłowe - zbiornik fermentacyjny, napowietrzania, baseny. Nie jest jednak ustalone jednoznacznie, jaką ilość odpadów Spółka chce umieścić w tych wyrobiskach czy zapadliskach. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Starosta N. wydał decyzję nr [...] odmawiającą Spółce wydania zezwolenia na odzysk odpadów podając w uzasadnieniu, że brak było podstaw prawnych do wydania przedmiotowego zezwolenia. Starosta przywołał fakt, że osadniki w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) stanowią budowle, zaś odzysk poza instalacjami możliwy jest przy zachowaniu warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 40 poz. 356). Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, przy ustaleniu właściwości, winien odnieść się do przewidzianej we wniosku, ilości odpadów, które mają być wykorzystane. Nadto Starosta N. winien, stosując art. 19 i art. 20 k.p.a., w związku a art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, ustalić, czy jest organem właściwym do załatwienia wniosku. W tej sprawie zatem toczy się postępowanie administracyjne. Wydanie decyzji załatwiającej sprawę czyni spór o właściwość nieaktualnym. Od decyzji nieostatecznej strona może ponownie wnieść odwołanie, a od decyzji ostatecznej skargę do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu skargowym, mają obowiązek badać właściwość organu, który wydał decyzję załatwiającą sprawę. Jak już podniesiono, z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (kompetencyjnego), nie można występować bez uprzedniego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania wykładni przepisów prawnych, z której by wynikało jednoznacznie, że istnieją poważne wątpliwości co do tego, który organ jest właściwy w sprawie. Jeżeli jeden z organów, przed skierowaniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, załatwi sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., to nie ma podstaw do składania takiego wniosku do Sądu, nawet jak organ nie zgadza się z decyzją wydaną w tej sprawie, albowiem Sąd w tak wszczętym postępowaniu (o rozstrzygnięcie sporu o właściwość), nie ma możliwości dokonania merytorycznej kontroli kwestionowanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.