II OSK 521/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Op 63/15 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O., zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do rozpoznania odwołania A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako "spółka") z [...] czerwca 2015 r. dotyczącego decyzji Burmistrza Nysy z [...] czerwca 2015 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę i zasądza koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2015 r. Burmistrz Nysy orzekł o odmowie wydania na rzecz spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem elektroenergetycznym". Pismem z 29 czerwca 2015 r. spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wraz z pismem przewodnim Burmistrza Nysy i aktami sprawy w dniu 15 lipca 2015 r. Organ odwoławczy poinformował spółkę, że sprawa nie może być rozpoznana w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że przyczyną zwłoki są trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu, a przypuszczalny termin skierowania sprawy na posiedzenie zespołu orzekającego nastąpi do 30 października 2015 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania i do dalszego prowadzenia sprawy z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. Następnie Spółka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Uwzględniając skargę Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ działał w sposób opieszały i nieefektywny, przedłużając postępowanie bez uzasadnionych podstaw i nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, co doprowadziło do przewlekłości postępowania. W niniejszej sprawie odwołanie spółki wpłynęło do organu 15 lipca 2015 r., co oznacza, że maksymalny, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., termin do rozpoznania odwołania upływał 14 sierpnia 2015 r. W tym czasie organ nie podjął jednak w sprawie żadnych czynności prowadzących faktycznie do jej zakończenia. Organ przesłał stronie pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jednak w ocenie Sądu I instancji nie można stwierdzić, że zwłoka w rozpoznaniu odwołania była obiektywnie uzasadniona. Zdaniem Sądu I instancji, jako usprawiedliwienia dla przedłużenia postępowania nie można uznać trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, która jest wyrazem konstytucyjnej zasady sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. wyraźnie natomiast ustala maksymalny, miesięczny termin rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Na tej też podstawie podmiot będący stroną postępowania ma prawo oczekiwać i wymagać, że jego sprawa zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. W ocenie Sądu I instancji, nie można zaaprobować sytuacji, w której zasadą działania organu odwoławczego stanie się praktyka polegająca na nierozpoznawaniu spraw w podstawowym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz informowaniu strony, po odczekaniu do końca ustawowego terminu, o niemożności rozpoznania sprawy z uwagi na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Ustawodawca nie przewidział tego rodzaju okoliczności jako przesłanek uzasadniających powstrzymywanie się organu od rozpoznania sprawy. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że do czasu wydania wyroku w tej sprawie organ nie wystąpił do Sądu o udostępnienie akt administracyjnych organu I instancji, przesłanych wraz ze skargą, co umożliwiłoby rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd I instancji uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Sądu I instancji, o rażącym naruszeniu prawa przez organ w tej sprawie świadczy nieuzasadnione w świetle art. 35 k.p.a., przedłużanie postępowania, wynikające wyłącznie z winy organu i pozostające w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wynikającą z art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że z pisma skierowanego do Sądu z 15 grudnia 2015 r., wyraźnie wynika, że organ nie tylko nie dochował należytej staranności w "zorganizowaniu" postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie, ale wręcz powstrzymał się od podejmowania w sprawie jakichkolwiek czynności zmierzających do jej rozpoznania. W piśmie tym, podobnie jak w przesłanym spółce zawiadomieniu o przedłużeniu terminu, wskazano, że sprawa zostanie rozpatrzona dopiero po zwrocie akt z Sądu I instancji. Organ mógł wystąpić do Sądu o udostępnienie akt administracyjnych i załatwić sprawę w wyznaczonym przez siebie terminie. Biorąc pod uwagę rażący charakter stwierdzonej w sprawie przewlekłości postępowania odwoławczego, Sąd I instancji uznał za zasadne wymierzenie skarżonemu organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3, art. 149 § 1a, a także art. 149 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w tej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a także do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek Sądu I instancji sprowadzał się do stwierdzenia naruszenia art. 12 oraz art. 35 k.p.a., co doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zwłoka w załatwieniu sprawy przez organ wynikająca z trudności organizacyjnych i braków kadrowych, jest przyczyną niezależną od organu, która wyklucza postawienie temu organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 LEX nr 753418). Ponadto przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 oraz J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu prowadziło sprawę w sposób przewlekły podejmując czynności procesowe z przekroczeniem maksymalnych terminów, o jakich stanowi art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo także ocenił, że wskazywane przez organ przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej (w ocenie organu) obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r. str. 417- 418 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt SAB 1/01, LEX nr 54739 oraz z 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). Realizacja kompetencji organu jest natomiast jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu trudności obiektywne jak na przykład brak etatów lub nawet środków pieniężnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Stanowisko Sądu I instancji było więc prawidłowe, zarówno w zakresie stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, jak również, że przewlekłość ta miała charakter rażący. Z tej przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3, art. 149 § 1a, a także art. 149 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Oznacza to, że zasadne było również wymierzenie organowi grzywny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób precyzyjny wynikają motywy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd I instancji trafnie przyjął, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzona przez Sąd I instancji kwota, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Wysokość wymierzonej grzywny sugeruje również, że przy jej miarkowaniu Sąd I instancji częściowo uwzględnił wyjaśnienia organu dotyczące przyczyn długotrwałego prowadzenia postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.