II SA/Wa 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wyrównania oddala skargę Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku A.M. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r., którą odmówił stronie przyznania prawa do wyrównania dodatku służbowego w kwocie 6 516 zł tytułem wyrównania dodatku służbowego za okres od lipca 2011 r. do marca 2012 r. w kwocie 240 zł miesięcznie, dodatku służbowego w kwocie po 240 zł miesięcznie za okres od kwietnia 2012 r. do marca 2013 r. doliczanego do świadczenia rocznego płaconego przez rok po odejściu na emeryturę, a także wyrównania różnicy w odprawie emerytalnej w kwocie 1 440 zł oraz w nagrodach rocznych za 2011 r. w kwocie 240 zł oraz za 2012 r. w kwocie 36 zł. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pozwem skierowanym do sądu powszechnego przez A.M. przeciwko Skarbowi Państwa, a zawierającym roszczenie przyznania prawa do wyrównania dodatku służbowego w kwocie 6 516 zł tytułem wyrównania dodatku służbowego za okres od sierpnia 2011 r. do marca 2012 r. w kwocie 240 zł miesięcznie, dodatku służbowego w kwocie po 240 zł miesięcznie za okres od kwietnia 2012 r. do marca 2013 r. doliczanego do świadczenia rocznego płaconego przez rok po odejściu na emeryturę, a także wyrównania różnicy w odprawie emerytalnej w kwocie 1 440 zł oraz w nagrodach rocznych za 2011 r. w kwocie 240 zł oraz za 2012 r. w kwocie 36 zł. Powód powyższe żądanie wywodził z faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2641/11 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] września 2011 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie obniżenia A.M. z dniem [...] sierpnia 2011 r. dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki. Powyższy wyrok zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. oddalił skargę kasacyjną organu. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Sad Rejonowy dla L. uznał się niewłaściwym w powyższej sprawie i przekazał ją do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało zaś oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. Uzasadniając oznaczoną na wstępie decyzję, organ powołał przepisy ustawy o Policji regulujące materię wynagrodzenia funkcjonariusza (art. 99, 100, 101, 106). Podkreślił, że prawo do uposażenia jest ściśle związane z pełnieniem służby przez funkcjonariusza. Skarżący rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r. został zaś zwolniony ze służby w Policji. Stąd więc dzień [...] lutego 2012 r. (ostatni dzień pełnienia służby) był ostatnim dniem, w którym istniała możliwość zmiany stronie składników jej uposażenia. W tej dacie obowiązywał jednak wciąż rozkaz personalny obniżający dodatek służbowy. Rozkaz ten został bowiem uchylony dopiero wyrokiem WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r. Organ podkreślił także, że do czasu uchylenia wyżej wspomnianego rozkazu obniżającego dodatek służbowy, rozkaz ten obowiązywał i wywoływał skutki prawne. Stąd więc, w czasie obowiązywania ww. rozkazu, brak jest możliwości uwzględniania przy ustalaniu składników wynagrodzenia strony, dodatku służbowego w innej wysokości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o powyższej decyzji wywiódł A.M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 104 ust. 3 ust. 1 (pisownia oryginalna) ustawy o Policji przez odmowę wyrównania dodatku służbowego, art. 110 ust. 1 ustawy o Policji przez odmowę wyrównania nagrody rocznej, art. 114 ust. 1 ustawy o Policji przez odmowę wyrównania odprawy emerytalnej, art.117 ust. 1 ustawy o Policji przez odmowę wyrównania świadczenia rocznego, a także naruszenie art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Sądu. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w jej mniemaniu, wyrok Sądu Administracyjnego uchylający decyzję obniżającą dodatek służbowy ma skutek wsteczny w stosunku do niej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy wyrok Sądu Administracyjnego, uchylający decyzję organu, wywołuje skutek ex tunc czy ex nunc. Skarżący opierał bowiem swoje zarzuty na twierdzeniu, że prawomocny wyrok uchylający decyzję, ma "skutek wsteczny" wobec niej. Wyjaśniając powyższą problematykę w sposób możliwie przystępny, zasadnym było odniesienie się do skutków wywoływanych w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Należało bowiem wyodrębnić sytuacje, gdy rozstrzygnięcie wywołuje moc wsteczną, od sytuacji gdy rozstrzygnięcie rzutuje jedynie na stan prawny istniejący po wydaniu wyroku. Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego - expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione od ciężaru wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Zastosowanie sankcji wzruszalności powoduje pozbawienie decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych na przyszłość. Sprawia to zatem powstanie takiej sytuacji, że decyzja wywoływała uznane przez prawo skutki prawne przez cały czas jej istnienia, a jej uchylenie, wyeliminowało na przyszłość, z obrotu skutki prawnych danej decyzji, od chwili uchylenia (ex nunc). Sankcja nieważności, stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa, ma natomiast konsekwencje prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania. Oznacza to zatem bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: - po pierwsze, w zasadzie praworządności; - po drugie, w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności – obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. Sankcja wzruszalności zastosowana wobec decyzji przerywa zdolność do wywołania skutków prawnych od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej wadliwą decyzję (lub wyroku uchylającego decyzję), z zachowaniem skutków prawnych wywołanych (ex nunc). Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza zaś pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją. Reasumując wskazać należało, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym nie jest sporne, że zastosowanie sankcji wzruszalności powoduje pozbawienie decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych na przyszłość, a zatem decyzja wywoływała uznane przez prawo skutki prawne, a jej uchylenie pozbawiało skutków prawnych od chwili uchylenia (ex nunc). Sankcja nieważności, stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa, ma konsekwencje prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Wprowadzona w wyniku nowelizacji w 1980 r. [ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8)] zmiana konstrukcji sankcji, z sankcji wzruszalności na sankcję nieważności ma dla rozważenia wątpliwości interpretacyjnych istotne znaczenie. W doktrynie podkreślono, że art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego, przed nowelizacją "inaczej jednak rozumie >>nieważny<< akt administracyjny. Już pierwsze słowa art. 137 >>Podlega uchyleniu jako nieważna (...)<< świadczą o tym, że w tym przepisie prawa mowa o decyzjach nieważnych, które nie są bezskuteczne, nie obowiązujące prawnie z samej swojej istoty, lecz o takich, które stają się bezskuteczne, nie obowiązują dopiero na skutek ich uchylenia w specjalnym trybie". (E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 268 i 269). Nowelizacja zmieniła tę konstrukcję, wprowadzając sankcję nieważności: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...)", a zatem w obecnym porządku prawnym nie powoduje wątpliwości stwierdzenie, że decyzja nieważna jest bezskuteczna od samego początku (ex tunc) (patrz: uchwała NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12). W świetle powyższego, skarżone rozstrzygnięcie jawiło się jako prawidłowe. Skoro bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylający rozstrzygnięcie organu obniżające dodatek służbowy, wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jego wydania, to oczywistym jest, iż w status prawny strony, przed ww. wyrokiem, był uregulowany tym rozstrzygnięciem. To uregulowanie, do czasu wydania wyroku uchylającego rozkaz personalny obniżający stronie dodatek służbowy, należy zaś traktować jako uregulowanie poprawne, a więc w konsekwencji wiążące zarówno dla organu, jak i strony. Stąd więc organ poprawnie przyjął, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie stronie wyrównania za określony w żądaniu okres. W tym bowiem czasie uposażenie strony ustalane było w sposób prawidłowy z uwzględnieniem obowiązującego na ten czas rozkazu obniżającego dodatek służbowy. Wobec powyższego, zarzuty skargi, jako wywodzone z błędnego założenia wstecznego działania wyroku uchylającego decyzję organu, uznać należało za niezasadne. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).