II SA/Po 966/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2014 r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek G. K. o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy ośmioma budynkami mieszkalnymi na działkach [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) odmówił ustalenia zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w [...]. Uzasadniając napisał, że planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana w terenie o funkcji mieszanej. W obrębie analizowanego terenu występuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa, zabudowa produkcyjna i magazynowa oraz zabudowa rzemieślnicza. Gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są zróżnicowane. Zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy w pierwszej linii zabudowy w pasie o szerokości maksymalnie 70 m od ulicy głównej na [...]. Wyjątkiem jest teren po drugiej stronie ulicy, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmujący część wsi [...]. Ponadto działka, na której planuje się inwestycję jest zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie obszaru, dla którego została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po jego uchwaleniu na tych terenach będą mogły powstawać obiekty produkcyjne i usługowe. Budowa ośmiu budynków mieszkalnych w głębi pola z jednej strony w zbliżeniu do terenów produkcyjnych, z drugiej strony - pól uprawnych, z pewnością będzie powodowała konflikty społeczne, a pod względem urbanistycznym wprowadzi chaos przestrzenny. W głębi terenu brak jest parametrów, które mogłyby być wyznacznikiem dla nowej zabudowy. Wójt ocenił, że nie ma możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, gdyż średni wskaźnik zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym wynosi 8%, co jest wartością niewystarczającą dla przedmiotowej inwestycji. Nadto stwierdził, że w obszarze, który mógłby stanowić uzupełnienie kompozycji przestrzennej, tj. w obszarze około 70,0 m od drogi nie jest możliwe wybudowanie inwestycji w taki sposób, jak wnioskuje Inwestor. W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawca stwierdził, że z mapy obszaru analizowanego, załączonej do decyzji ewidentnie widać to, że posiadana przez niego działka położona jest na terenach, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ocenił, że działka spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów u.p.z.p. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], określa dla działki funkcję rolniczo/mieszkalną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, - teren ma dostęp do drogi publicznej, - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 dalej jako Rozporządzenie). Celem tych uregulowań jest dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech zabudowy już istniejącej. W zakresie wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy przepisy § 4 ust. 1 Rozporządzenia, jako podstawową zasadę, nakazują jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopiero w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię ustala się zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli natomiast linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust.3). Wprawdzie zgodnie z ust. 4 jest możliwe inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, lecz tylko wtedy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Jak wynika z przedłożonej analizy istniejąca zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy w pierwszej linii zabudowy, w pasie o szerokości maksymalnie 70,0 m od ulicy. Wnioskowana inwestycja, obejmująca budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie jest możliwa do realizacji w pasie przyulicznym o szerokości 70 m. Realizacja inwestycji wiązałaby się bowiem z powstaniem budynków mieszkalnych jednorodzinnych w głębi pól uprawnych oraz z wytworzeniem nowej linii zabudowy, a w obszarze analizowanym taka zabudowa nie występuje. Wobec powyższego SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji istniejącej linii zabudowy i pod względem urbanistycznym wprowadziłaby chaos przestrzenny. SKO zaznaczyło, że zgodnie z art. 1 u.p.z.p. w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania należy mieć na uwadze wymagania ładu przestrzennego , czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz kompozycyjno-estetyczne. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. K., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika. Pełnomocnik wniósł o (1) uwzględnienie skargi w całości przez organ administracji, w trybie autokontroli, (2) uchylenie obu decyzji przez Sąd, w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli, (3) zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 1237 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 720 zł (3 x stawka minimalna = 50% stawki dopuszczalnej), kosztów sądowych - wpisu 500 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł]. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 przez jego niezastosowanie, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że w sprawie konieczne jest ustalenie kolejnej nowej linii zabudowy w głębi nieruchomości (drugiej linii zabudowy), naruszenie art. 1 ustawy u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, iż dla odmowy ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania ładu przestrzennego, bowiem klauzula ta, sama w sobie, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Nadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Dalej zarzucił rażące naruszenie § 3 ust. 1 i 2 i § 9 ust. 1-4 Rozporządzenia polegające na błędnym ustaleniu granic obszaru analizowanego (brak informacji o szerokości frontu działki objętej wnioskiem), wykonaniu rzekomej analizy na kopii mapy o niewłaściwej skali i tym samym na wadliwym wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Uzasadniając skargę napisał, że wbrew stanowisku organów, wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem są spełnione. Zauważył, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09). Pełnomocnik zaznaczył, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, (po drugiej stronie drogi gminnej tj. ul. [...]) obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje właśnie taką zabudowę, o którą wystąpił Skarżący. Nie jest przecież winą skarżącego, że uchwalony miejscowy plan nie objął tych działek i aż "prosi się" taka kontynuacja zabudowy na tym terenie. Zdaniem pełnomocnika niezrozumiałe jest w tym stanie rzeczy rozważanie kwestii ustalania "linii zabudowy", która zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią) jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Pełnomocnik wskazał na wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, w którym napisano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, przy czym "samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy". Pełnomocnik podkreślił, że analogiczna sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu, w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1116/11. W wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. WSA w Poznaniu podkreślił, że dla każdego wniosku inwestora ustała się tylko jedną linię zabudowy, i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej, linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy''. Dalej pełnomocnik ocenił, że załączona do decyzji część tekstowa i graficzna analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wyjątkowo lakoniczna i w żadnej mierze nie spełnia wymagań określonych w Rozporządzeniu. W szczególności Burmistrz błędnie ustalił granice obszaru analizowanego (brak informacji o szerokości frontu działki objętej wnioskiem). Rzekoma analiza (a właściwie jej brak - Skarżący jej nie otrzymał; przesłano wyniki bez jakichkolwiek wyliczeń) została wykonana na kopii mapy o niewłaściwej skali. Brak jest też wyjaśnienia o przyczynach wytyczenia obszaru analizowanego o takim, a nie innym kształcie. Uchybienia powyższe świadczą o wadliwym (nierzetelnym i [nie]prawidłowym) wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pełnomocnik stwierdził, że jednolitość orzecznictwa ma dużo większe znaczenie w sądownictwie administracyjnym niż w sądownictwie powszechnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wobec tego zjawiskiem wysoce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, które mają być rozstrzygnięte w sposób wiążący dla innych składów orzekających (zob. M. Niezgódka-Medek w uwadze 4 w komentarzu do art. 125 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006). Ocenił, że obie decyzje wydane w sprawie w istocie zawierają zakaz dalszej rozbudowy terenu, który to zakaz w żaden sposób nie wynika z norm prawnych, a powoływanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego" nie jest wystarczające dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Klauzula ta, sama w sobie, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Poza tym organ I instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego. Co prawda Burmistrz przywołał fakt obowiązywania miejscowego planu dla obszaru po drugiej stronie ulicy względem terenu objętego wnioskiem, ale zataił fakt istnienia na tym obszarze jednostki bilansowej oznaczonej symbolem 1MN tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, a przywołał okoliczność podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu, po uchwaleniu którego na tych terenach będą mogły powstawać obiekty produkcyjne i usługowe. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości [...]. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, na czele z Rozporządzeniem. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak zamierzone przedsięwzięcie, nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wymogi, których spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy, zostały wyliczone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd wskazuje, że zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją "pogodzić" z już istniejącą funkcją. Zdaniem organów obu instancji wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji istniejącej linii zabudowy i pod względem urbanistycznym wprowadziłaby chaos przestrzenny. Burmistrz nadto stwierdził, że inwestycja w zbliżeniu do terenów produkcyjnych z jednej strony i do pól uprawnych - z drugiej strony, "z pewnością" będzie powodowała konflikty społeczne. W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie uznały o niemożności ustalenia drugiej linii zabudowy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zarzuty i argumentację skargi odnośnie braku podstaw prawnych dla "poszukiwania" drugiej i dalszych linii zabudowy. Sąd powtarza argumentację zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1116/11 przywołanego w skardze (tekst orzeczenia dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA), że wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) nakazuje przyjąć, że aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, uw. do § 4). Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest przy tym wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż klauzula ta, sama w sobie, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 1 Nb 5). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy Sąd dodatkowo zarzuca, że SKO ograniczyło się do wskazania jednej z zasad (wartości) które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. SKO wskazało na ład przestrzenny oraz niedokładnie, bo w sposób niepełny, zacytowało definicję legalną ładu przestrzennego, zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Takie argumentowanie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem zachowania wymogów określonych w art. 7-8 i w art. 11 k.p.a. W konsekwencji należy podkreślić, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy, i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, op. cit., uw. do § 4). Sąd zastrzega, że z akt sprawy nie wynika, czy działka nr 247 jest także drogą publiczną. W świetle powyższego organy administracji co najmniej przedwcześnie uznały, że w sprawie brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ze względu na brak kontynuacji linii zabudowy i związaną z tym niemożność jej wyznaczenia dla planowanej inwestycji. Sąd wskazuje, że z wyników analizy oraz z wydruku Systemu Informacji Przestrzennej (k. 36; do tego wydruku Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia) wynika, że w obszarze analizowanym licznie reprezentowane są działki z zabudową. Nadto, zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 Rozporządzenia nie ma charakteru bezwzględnego. Dość wskazać na § 4 ust. 4 Rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela i ten pogląd zawarty w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1116/11, o konieczności przyjmowania takiego rozumienia § 4 ust. 4 Rozporządzenia, zgodnie z którym na podstawie tego przepisu należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd krytycznie ocenia analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Znajdująca się w aktach sprawy "Analiza urbanistyczna" (k. 26) to nieczytelnie podpisany rękopis, na odwrocie pełen uwag, także skreślonych i poprawianych. Lakoniczny opis analizowanego terenu pozbawiono numerów działek albo innych informacji uszczegółowiających. Linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zostały wskazane w analizie bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, odniesienia, dlaczego przyjęto takie właśnie parametry. Przywołany dokument stanowi więc w istocie jedynie pozór, wymaganej w świetle § 3 ust. 1 Rozporządzenia, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia dokonuje się jej w ten sposób, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m Rozporządzenia. Sąd podkreśla, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu, przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach nie sprecyzowano, jakie działki zostały analizą objęte. Część tekstowa analizy (tj. dokument zatytułowany "Analiza urbanistyczna") w ogóle bowiem nie wyszczególnia analizowanych działek. Sąd zaznacza, odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, że ww. rygory należy zachować także wtedy, jeżeli w toku sporządzania analizy zacznie okazywać się, że planowania inwestycja może nie spełnić łącznie wszystkich warunków prawem wymaganych. Pozyskane dane pozwolą bowiem inwestorowi na zorientowanie się, jaka inwestycja będzie możliwa do zrealizowania, z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Oceniając merytoryczną wartość wyników analizy trzeba zaznaczyć zbędność informacji o projektowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Tym bardziej zbędna jest informacja o planowanym, w tymże powstającym projekcie, przeznaczeniu sąsiedniego obszaru. Rzecz w tym, że decyzja o warunkach zabudowy opiera się na zasadzie kontynuacji funkcji. Przejęta z ustawodawstwa niemieckiego zasada dobrego sąsiedztwa zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dopiero wówczas gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków zamierzenie inwestycyjne jest zlokalizowane w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej, i to na zasadzie kontynuacji funkcji (Z. Niewiadomski, op. cit. art. 4, nb. 7). Zatem organ I instancji wadliwie zestawił ze sobą ustalanie przeznaczenia terenu pod określone funkcje, i to znajdujące się w sferze projektu, z gospodarowaniem przestrzenią na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – czego domaga się Skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Marginalnie Sąd zastrzega, że jeżeli Burmistrz uzna, że lepiej byłoby zagospodarować teren objęty wnioskiem, opierając się na planie miejscowym, to może zawiesić postępowanie wszczęte wnioskiem, na zasadach określonych w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli organ I instancji nie skorzysta z tego uprawnienia i w toku postępowania okaże się, że wszystkie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy są łącznie spełnione, to nie można odmówić wydania decyzji. Sąd stwierdza, że decyzja Burmistrza ma wadliwą część graficzną. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 3 Rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a więc na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem część graficzna decyzji Burmistrza składa się z wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy [...], w skali 1:4000 (załącznik nr 2 do decyzji), oraz z kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (załącznik nr 3 do decyzji). Obszar analizowany został wyznaczony na załączniku nr 2, a więc na wydruku sporządzonym w niewłaściwej skali, który nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W dodatku u dołu załącznika nr 2 znajduje się informacja, że "wydruk nie stanowi dokumentu w rozumieniu przepisów prawa". Z kolei na kopii mapy zasadniczej są zaznaczone granice działek objętych wnioskiem, ale nie ma zaznaczonego obszaru analizowanego. Nadto w aktach nie ma części graficznej analizy. Dodatkowo sąd zaznacza, że w aktach sprawy brakuje zaświadczenia o przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego. Sąd zaznacza i to, że projekt decyzji, sporządzony przez architekta (co wynika z odcisku pieczątki), także ma niewłaściwą część graficzną. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Do kosztów postępowania zaliczono uiszczony przez Spółkę wpis w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł ustalone na podstawie § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Sąd nie podzielił argumentu pełnomocnika o niezwykle zawiłym i prawnie skomplikowanym charakterze sprawy. Znaczna ilość uchybień i błędów w toku postępowania organu I instancji, które nie zostały dostrzeżone przez organ wyższego stopnia, nie uczyniły kontrolowanej sprawy zawiłą. Odmowa ustalenia warunków zabudowy nie nadała kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, prawnie skomplikowanego charakteru. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w granicach prawidłowo wytyczonego obszaru analizowanego przeprowadzi rzetelną i szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Następnie, stosownie do wyników tych czynności, podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.