I OW 208/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Sochaczewa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Sochaczewa a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P. w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Sochaczewa jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 23 września 2015 r. Burmistrz Miasta Sochaczewa, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sochaczewie, zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Krakowa, reprezentowanym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P. w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego. Burmistrz Miasta Sochaczewa reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sochaczewie wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem nr [...] Dyrektor MOPS w Krakowie przekazał MOPS w Sochaczewie do rozpatrzenia według właściwości na podstawie art. 65 k.p.a. wniosek M. P. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazano, że MOPS w Krakowie nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku, ponieważ miejscem zamieszkania M. P. nie jest Kraków. Po wpłynięciu niniejszego wniosku MOPS w Sochaczewie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że M. P. nie zamieszkuje w rozumieniu art. 25 Kodeksu Cywilnego w Sochaczewie. Zameldowana była na pobyt stały w Sochaczewie przy ul. T. [...] do 25 sierpnia 2010 r. Następnie M. P. przebywała w Krakowie, gdzie ma podpisaną umowę o pracę i wynajmowała mieszkanie, a obecnie przebywa w Ośrodku w Krakowie przy ul. Ż. [...]. Placówka ta udziela pomocy osobom doświadczającym przemocy w rodzinie. Ponadto, M. P. była ostatnio zameldowana na pobyt stały w Sochaczewie przy ul. T. [...], jednakże zameldowanie to trwało od 13 lipca 1999 r. do 25 sierpnia 2010 r. – okoliczność tę potwierdza sama zainteresowana. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., Poz. 163 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s.") przez osobę bezdomną rozumie się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z dokonanych przez MOPS w Sochaczewie ustaleń wynika jednoznacznie, że M. P. nie jest osobą bezdomną, albowiem swoje centrum życiowe skupiła w Krakowie, gdzie wynajmuje mieszkanie, pracuje, wystąpiła o przydział miejsca w żłobku dla dziecka, a w Ośrodku znajduje się przejściowo wskutek nieporozumień z partnerem. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały, natomiast w analizowanym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być tożsame z miejscem jej tzw. zameldowania. Meldunek jest bowiem czynnością jedynie techniczną, administracyjną, związaną z miejscem faktycznego pobytu osoby. Według wnioskodawcy M. P. jest mieszkanką Krakowa, albowiem przebywa w danej miejscowości, i które to przebywanie ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie, wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Sochaczewa jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku M. P. W pierwszej kolejności organ wskazał, że zasadą jest, iż dla osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej właściwą jest gmina miejsca zamieszkania – art. 101 ust. 1 u.p.s. Niemniej w przypadku osoby bezdomnej, a taką osobą jest M. P., gminą właściwą miejscowo do udzielenia pomocy jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały, co wynika z art. 101 ust. 2 powołanej ustawy. Dlatego też zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa wnioskodawca błędnie wskazuje w uzasadnieniu wniosku skierowanego do Sądu, że w przypadku M. P. właściwą w sprawie udzielenia pomocy będzie Gmina Miejska Kraków, gdyż M. P. "ześrodkowała swoją aktywność życiową na terenie Krakowa". Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji M. P. posiadała stałe zameldowanie pod adresem Sochaczew, ul T. [...] do 25 sierpnia 2010 r. Natomiast aktualnie, od 17 lutego 2015 r., posiada zameldowanie na pobyt czasowy w Krakowie przy ul. Ż. [...]. M. P. podczas przeprowadzonego 5 lutego 2015 r. wywiadu środowiskowego oświadczyła, że po tym jak poznała partnera przeprowadziła się wraz z nim do Krakowa, gdzie wynajmowała pokoje, a ostatnio mieszkanie przy ul. S. [...]. Aktualnie M. P. przebywa w Domu Matki i Dziecka przy ul. Ż. [...] w Krakowie. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że jest ona osobą bezdomną. Natomiast problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczenia z pomocy społecznej uregulowana jest w art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do tych regulacji właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej – właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Według art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezmaledowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem wszystkie w/w pomieszczenia, jak również placówki dla osób bezdomnych, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego sporu, za oczywistą zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, należy uznać okoliczność, że M. P. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, bowiem Dom Matki i Dziecka mieszczący się w Krakowie w przy ul. Ż. [...], prowadzony przez Caritas Archidiecezji Krakowskiej, jest Ośrodkiem przeznaczonym dla kobiet w ciąży i kobiet z dziećmi do lat 7 pozostających pod ich władzą rodzicielską. Jest to placówka stacjonarna, pobytu czasowego, w której M. P. może zamieszkiwać do czasu poprawy jej trudnej sytuacji życiowej. Co więcej, podpisany został z nią Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności. M. P. jest wymeldowana z pobytu stałego z miejscowości Sochaczew, nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż za taki lokal nie można uznać placówki dla osób bezdomnych, która jest placówką pobytu czasowego, pozwalająca na zamieszkiwanie do czasu poprawy trudnej sytuacji życiowej. Zatem gminą właściwą miejscową dla osoby bezdomnej przebywającej w schronisku dla bezdomnych lub noclegowni będzie gmina, na terenie której osoba bezdomna była ostatnio zameldowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zagadnienie właściwości miejscowej gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 u.p.s.. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej. Ponadto, rozważeniu podlega również kwestia czy M. P. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Innych warunków ustawodawca nie przewidział. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Warto również wskazać, że w niniejszej sprawie z M. P. został podpisany Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności określający sposób współdziałania między mieszkanką Domu Matki i Dziecka a pracownikiem socjalnym Caritas w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej i usamodzielnienia się. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Warto również podkreślić, że miejsce w schronisku ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W związku z powyższym należy zatem uznać, że Dom Matki i Dziecka mieszczący się w Krakowie przy ul. Ż. [...] nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, albowiem jest placówką, którą można określić jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego, czasowego pobytu osób, nie stanowiącą natomiast lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że M. P. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Co więcej, zainteresowana nie składała żadnego oświadczenia, z którego wynikałoby, że za swoje centrum życiowe uznaje Miasto Kraków. W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja, pochodząca z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z 3 lipca 2015 r., że M. P. "deklaruje chęć usamodzielnienia się i opuszczenia placówki z jedną ze współmieszkanek". Ponadto podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Natomiast w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały M. P. był Sochaczew, organem właściwym do rozpoznania jej wniosku w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Burmistrz Miasta Sochaczewa. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.