IV SA/Wa 3134/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"/"organ") decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. Z. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. Z. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. dokonał zgłoszenia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], tj. działce ew. nr [...] z obrębu [...] z drenażem rozsączającym usytuowanym na działce ew. nr [...] obręb [...]. Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta [...] wezwał T. Z. do usunięcia braków formalnych zgłoszenia poprzez wskazanie opisu przyjętego rozwiązania oczyszczalni ścieków wraz z parametrami technicznymi, określenie wielkości i rodzaju emisji. Jednocześnie ze względu na wpływ ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł sprzeciw w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na ww. nieruchomości. Na skutek wniesionego przez T. Z. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wniósł sprzeciw w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] tj. na działce nr [...] z obrębu [...] z drenażem rozsączającym usytuowanym na działce ew. nr [...] obręb [...]. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że wnioskodawca przedłożył "Zasady działania przydomowej oczyszczalni ścieków typu [...]" z dnia [...] marca 2014 roku przygotowaną przez [...] S.C., nie przedstawił zaś żadnych wyników badań potwierdzających jej rzeczywistą skuteczność oczyszczania. Stwierdził ponadto, że z przedłożonej przez wnioskodawcę opinii hydrologicznej wynika, że w miejscu sondowania grunt jest przekształcony, nad warstwą iłów znajduje się 60 cm warstwa czerwonego niekontrolowanego nasypu, pod nim zaś znajduje się co najmniej 2,5 m warstwa nieprzepuszczalnych iłów. Wskazał, że wykonanie drenażu rozsączającego w nieprzepuszczalnej warstwie nie zapewni prawidłowego działania systemu tlenowego doczyszczania ścieków. Wymiana gruntu w nieprzepuszczalnej warstwie iłów dla potrzeb wykonania drenażu doprowadzi do wykonania swoistej "wanny". Dopływające do niej ścieki nie będą doczyszczane, zaś po wypełnieniu się "wanny" ścieki i wody opadowe zbierające się nad warstwą iłów zostaną wprowadzone do wód gruntowych. Dodatkowo stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690 ze zm.) regulujące kwestie związane z odległością od studni dostarczających wodę do spożycia dla ludzi. Wskazał również, że na wniosek T. Z. z dnia [...] stycznia 2009 roku w ramach budowy kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] zostało wykonane odgałęzienie kanalizacji sanitarnej zakończone studzienką kanalizacyjną usytuowaną na działce ew. nr [...]. Przyłącze to zostało wykonane dla obsługi w zakresie odbioru ścieków działek nr [...], [...] i [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył T. Z. wskazując, że dokonano błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że niepodczyszczone ścieki przedostają się poprzez warstwę iłów do warstwy wodonośnej, naruszenie § 31 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, błędną wykładnię art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. - dalej "prawo ochrony środowiska") oraz wadliwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że braki formalne zgłoszenia T. Z. zostały uzupełnione w dniu 21 marca 2014 r. i od tego dnia rozpoczął bieg terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. została doręczona T. Z. w dniu 18 kwietnia 2014 r., a zatem zachowany został termin na wniesienie sprzeciwu. Następnie organ wyjaśnił, że eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem możliwa jest tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki zakreślone art. 152 ust. 4a ustawy prawo ochrony środowiska, a także gdy nie stoi temu na przeszkodzie inny obowiązujący przepis prawa. Ponadto wskazał, że w sprawie niniejszej konieczne jest ustalenie, czy możliwa jest dalsza eksploatacja przydomowej oczyszczalni ścieków w świetle zapisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił w tym miejscu, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy. Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...], działki nr [...] i [...] znajdują się w kompleksie oznaczonym symbolami MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych). Zgodnie z ogólnymi ustaleniami planu w zakresie infrastruktury technicznej wszystkie budynki oraz działki budowlane na tym terenie muszą być podłączone docelowo do miejskiej sieci kanalizacyjnej i posiadać przyłącze kanalizacyjne umożliwiające odprowadzanie ścieków sanitarnych w stopniu wystarczającym dla obsługi funkcji i sposobu zagospodarowania i zabudowy działki. Na działkach budowlanych gdzie wody gruntowe są w wysokich stanach powyżej 1.5 m w stosunku do powierzchni terenu, plan dopuszcza dla mieszkalnictwa i usług z wyłączeniem usług wytwarzających ścieki do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych lokalizowanych w granicach działek budowlanych i wywóz do punktu zlewnego przy oczyszczalni ścieków. Przy czym ma to charakter tymczasowy i po realizacji sieci kanalizacyjnej winno ulec likwidacji. Z ustaleń obowiązującego planu wynika, zdaniem organu, że w zakresie gospodarki ściekowej budynki i działki budowlane obligatoryjnie winny zostać podłączone do sieci sanitarnej, a tylko wyjątkowo dopuszczono możliwość wykorzystywania tymczasowych zbiorników bezodpływowych. Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonych przez skarżącego argumentów, że skoro plan wprost nie zakazuje możliwości wykorzystywania przydomowych oczyszczalni ścieków to dopuszczalna jest ich eksploatacja, organ wyjaśnił, że stanowisko takie nie jest prawidłowe. Zdaniem organu z faktu, że plan miejscowy wprost nie zakazuje lokalizacji określonych obiektów, nie wypływa uprawnienie do dopuszczalności ich lokalizowania. Na poparcie swego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA/Wa 503/99. W dalszej części organ powołał się ponadto na art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie zmienia plan miejscowy, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. SKO wskazało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., wszedł w życie w dniu 21 lutego 2004 r. Z kolei przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana przez T. Z. w 2001 r., a zatem przed wejściem w życie tego planu. Jak wynika natomiast z poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, na wniosek T. Z. na działce nr [...], bezpośrednio przylegającej do działki nr [...], wykonane zostało odgałęzienie kanalizacji sanitarnej o średnicy 200 mm zakończone studzienką kanalizacyjną. Ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia odgałęzień kanalizacji przy ul. [...] wynika natomiast, że odgałęzienie posadowione na działce nr [...] służyć ma obsłudze budynku na działce nr [...]. Powyższe potwierdzają też wyjaśnienia Burmistrza Miasta [...] przedstawione w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Zgodnie z nim inwestycja gminna w postaci budowy kanalizacji ściekowej służyć miała uporządkowaniu gospodarki wodno-ściekowej na terenie gminy i obejmowała tylko istniejące zabudowania. Realizacja odgałęzienia kanalizacji sanitarnej dla działki nr [...] oznacza, że wypełnione zostały ustalenia wynikające z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta [...] w zakresie infrastruktury technicznej dotyczącej sposobu odprowadzania ścieków. Tym samym w ocenie organu zastosowania w obecnej chwili nie znajduje art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dalsza eksploatacja przydomowej oczyszczalni ścieków w świetle zapisów obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalna. Reasumując organ uznał, że wniesiony w sprawie sprzeciw Burmistrza Miasta [...] wniesiony został prawidłowo. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu T. Z. (dalej "skarżący") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta [...], poprzez uznanie, że zapisy tego planu nie pozwalają na lokalizację i eksploatację przydomowej oczyszczalni ścieków; - niezastosowanie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz poprzez przyjęcie, że zapisy planu mają pierwszeństwo przed przepisami ustaw; - niewłaściwie zastosowanie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe uznanie, że znajduje on zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodów zebranych w sprawie, pominięcie w rozstrzygnięciu istotnych okoliczności sprawy, przez co organ odwoławczy nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy i błędne rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Skargę należało uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 152 ust. 1 prawa ochrony środowiska instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. Organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 378 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy). Eksploatacja instalacji możliwa jest natomiast jedynie wówczas, gdy organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji W sprawie niniejszej T. Z. dokonał zgłoszenia istniejącej od 2001 r. przydomowej oczyszczalni ścieków. Burmistrz Miasta [...] wniósł w terminie sprzeciw, o którym mowa w ww. przepisie, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzielając sprzeciw Burmistrza utrzymało jego decyzję w mocy. Z takim rozstrzygnięciem organu należy się zgodzić. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wskazany wcześniej sprzeciw wnoszony jest m.in. w sytuacji gdy eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska albo gdy instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska (art. 152 ust. 4a prawa ochrony środowiska). Jak wynika z akt sprawy, nieruchomości sąsiednie do przedmiotowej działki mimo, iż posiadają przyłącza do wodociągu miejskiego, posiadają również ujęcia wód podziemnych. Odległość drenażu rozsączającego ścieki na dz. ew. nr [...] do studni usytuowanej na działce nr [...] wynosi 18 m, a w stosunku do studni usytuowanej na działce nr [...] wynosi 25 m. Tymczasem jak wprost wynika z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) odległość od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód powinna wynosić 30 m. Już zatem ta okoliczność potwierdza zasadność wniesionego przez Burmistrza Miasta [...] sprzeciwu, a co za tym idzie utrzymania w mocy jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Jak wynika ponadto z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Miasta [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.) w ramach ogólnych zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wszystkie budynki oraz działki budowlane muszą być podłączone docelowo do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Zapis taki, zdaniem Sądu, wyklucza zatem eksploatację przydomowej oczyszczalni ścieków. Dlatego też za nieuzasadniony należy uznać podnoszony w skardze zarzut błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazania wymaga, że plan ten został uchwalony w 2004 r. i wyjątkowo przewidywał możliwość wykorzystywania tymczasowych zbiorników zamkniętych, było to jednak rozwiązanie przejściowe do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że kontestowane przez skarżącego przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią wiążący akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz.U.2015, poz. 199). Kwestionowanie jego zapisów może mieć miejsce jedynie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) a nie w kontrolowanym postępowaniu. Gdy zaś chodzi o wykładnię przepisów ww. planu, to w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż w sytuacji gdy na danym terenie funkcjonuje sieć kanalizacyjna i wodociągowa – to plan przewiduje obowiązek podłączenia do niej nieruchomości, w tym także nieruchomości skarżącego. Również powoływany przez skarżącego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Przewidziana w tym przepisie możliwość zaniechania przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy nieruchomość ta wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków, może nastąpić jedynie wówczas, gdy oczyszczalnia ta spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. Jak wskazano to już powyżej, eksploatacja, usytuowanej na działce skarżącego, przydomowej oczyszczalni ścieków byłaby sprzeczna z zapisami § 31 ust. 1 pkt 4 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Ponadto wyjaśnienia wymaga, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać w pewien sposób generalne zasady zakreślone przepisami ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z uwagi na ukształtowanie terenu oraz wynikające z tego zagrożenia dla ochrony środowiska bądź zdrowia czy życia ludzi, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Delegacja dla Rady gminy do ustanawianie tego typu ograniczeń prawa własności wynika z przepisów rangi ustawowej. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków ale jedynie w sytuacji braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nieruchomości. Jak wynika natomiast z akt sprawy, dla obsługi przedmiotowej nieruchomości zostało wykonane w 2010 r. (na wniosek skarżącego) odgałęzienie kanalizacji sanitarnej zakończone studzienką kanalizacyjną. Na działce istnieje zatem możliwość przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, powoływana przez skarżącego okoliczność, że działka nr [...] (na której jest studzienka kanalizacyjna) i działka nr [...] (na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków) nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, gdyż dzielą je dwie inne działki (nr [...] i nr [...]) a także fakt, iż mają one założone odrębne księgi wieczyste. Wszystkie te działki są bowiem własnością skarżącego i pozostają w jego dyspozycji, a stosowne przyłącze, jak wynika z akt sprawy, zostało doprowadzone na wniosek skarżącego m.in. w celu obsługi użytkowanej przez niego nieruchomości. Brak jest zatem realnych przeszkód w przyłączeniu działki nr [...] do istniejącej kanalizacji miejskiej. Sąd nie dopatrzył się ponadto w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania w tym podnoszonych przez skarżącego naruszeń art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy a wydane decyzje zawierają wyczerpujące i rzeczowe uzasadnienie. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest tez okoliczność, że sporna przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana w 2001r., plan miejscowy został uchwalony w 2004r. a kanalizację doprowadzono do nieruchomości dopiero w 2010r. W prawie ochrony środowiska ustawodawca przewidział obowiązek zgłoszenia organowi ochrony środowiska instalacji, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zgłoszeniu w świetle art. 152 ww ustawy podlegają zarówno nowo budowane instalacje jak i instalacje już użytkowane/eksploatowane (art. 152 ust. 5 ww. ustawy). Wszystkie one podlegają jednakowej kontroli z punktu widzenia zasad ochrony środowiska wg stanu faktycznego i prawnego z daty dokonywania ww. kontroli. Stąd też zarzuty skargi formułowane w odniesieniu do daty powstania ww. oczyszczalni ścieków w istocie stanowią zarzuty pod adresem ustawodawcy a nie pod adresem organów stosujących prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.