II OSK 1734/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3134/15 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. Z. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. oddalił skargę T. Z. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również jako "SKO") z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie sprzeciwu w sprawie eksploracji przydomowej oczyszczalni ścieków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. Z. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. dokonał zgłoszenia eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości położonej w K. przy ul. W., tj. działce ew. nr [...] z obrębu [...], z drenażem rozsączającym usytuowanym na działce ew. nr [...] obręb [...]. Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł sprzeciw w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na ww. nieruchomości. Na skutek wniesionego przez T. Z. odwołania SKO decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji wniósł sprzeciw w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na opisanej wyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania T. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem możliwa jest tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki z art. 152 ust. 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej "prawo ochrony środowiska"), a także gdy nie stoi temu na przeszkodzie inny obowiązujący przepis prawa. Na działkach budowlanych gdzie wody gruntowe są w wysokich stanach powyżej 1.5 m w stosunku do powierzchni terenu, plan dopuszcza dla mieszkalnictwa i usług z wyłączeniem usług wytwarzających ścieki do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych lokalizowanych w granicach działek budowlanych i wywóz do punktu zlewnego przy oczyszczalni ścieków. Ma to charakter tymczasowy i po realizacji sieci kanalizacyjnej winno ulec likwidacji. Zdaniem organu, z ustaleń planu wynika, że w zakresie gospodarki ściekowej budynki i działki budowlane obligatoryjnie winny zostać podłączone do sieci sanitarnej, a tylko wyjątkowo dopuszczono możliwość wykorzystywania tymczasowych zbiorników bezodpływowych. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego argumentów, że skoro plan wprost nie zakazuje możliwości wykorzystywania przydomowych oczyszczalni ścieków, to dopuszczalna jest ich eksploatacja, organ uznał to stanowisko za nieprawidłowe. SKO podniosło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2004 r., wszedł w życie w dniu [...] lutego 2004 r. Z kolei przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana przez T. Z. w 2001 r., a zatem przed wejściem w życie tego planu. Jak wynika natomiast z poczynionych przez organ I instancji ustaleń, na wniosek T. Z. na działce nr [...], bezpośrednio przylegającej do działki nr [...], wykonane zostało odgałęzienie kanalizacji sanitarnej o średnicy 200 mm zakończone studzienką kanalizacyjną. Realizacja odgałęzienia kanalizacji sanitarnej dla działki nr [...] oznacza, że wypełnione zostały ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie infrastruktury technicznej dotyczącej sposobu odprowadzania ścieków. Tym samym, w ocenie organu, zastosowania nie znajduje art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej "u.p.z.p."), a dalsza eksploatacja przydomowej oczyszczalni ścieków w świetle obowiązującego na tym terenie planu miejscowego jest niedopuszczalna. Reasumując organ uznał, że sprzeciw Burmistrza Miasta K. wniesiony został prawidłowo. Na powyższą decyzję T. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: błędną wykładnię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K., przez uznanie, że zapisy tego planu nie pozwalają na lokalizację i eksploatację przydomowej oczyszczalni ścieków; niezastosowanie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399) oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej "rozporządzenie") oraz przez przyjęcie, że zapisy planu mają pierwszeństwo przed przepisami ustaw; niewłaściwie zastosowanie art. 35 u.p.z.p. przez wadliwe uznanie, że znajduje on zastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy; a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że sprzeciw organu wnoszony jest m.in. w sytuacji gdy eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska albo gdy instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska (art. 152 ust. 4a prawa ochrony środowiska). Jak wynika z akt sprawy, nieruchomości sąsiednie do przedmiotowej działki mimo, iż posiadają przyłącza do wodociągu miejskiego, posiadają również ujęcia wód podziemnych. Odległość drenażu rozsączającego ścieki na dz. ew. nr [...] do studni usytuowanej na działce nr [...] wynosi 18 m, a w stosunku do studni usytuowanej na działce nr [...] wynosi 25 m. Tymczasem, jak wprost wynika z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, odległość od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód powinna wynosić 30 m. Już zatem ta okoliczność potwierdza, w ocenie Sądu, zasadność wniesionego przez Burmistrza Miasta K. sprzeciwu, a co za tym idzie utrzymania w mocy jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Sąd stwierdził, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Miasta K. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2004 r.) w ramach ogólnych zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wszystkie budynki oraz działki budowlane muszą być podłączone docelowo do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem Sądu, plan wyklucza zatem eksploatację przydomowej oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu, powoływany przez skarżącego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach również nie ma znaczenia w tej sprawie. Przewidziana w tym przepisie możliwość zaniechania przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy nieruchomość ta wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków, może nastąpić jedynie wówczas, gdy oczyszczalnia ta spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. W opinii Sądu, eksploatacja usytuowanej na działce skarżącego przydomowej oczyszczalni ścieków byłaby sprzeczna z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia § 26 ust. 3 rozporządzenia, podobnie jak nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł T. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz uchylenia decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 13 stycznia 2016 r. zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. - przez zaakceptowanie przez Sąd wadliwie ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy i wydanie wyroku na jego podstawie - organy obu instancji nie dokonały bowiem wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, pominęły zgłaszane przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz nie poczyniły odpowiednich ustaleń faktycznych dotyczących najistotniejszej i decydującej w sprawie okoliczności, tj. czy ujęcia wód podziemnych znajdujące się na sąsiadujących nieruchomościach są studniami używanymi i dostarczającymi wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi, a następnie bez prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności rozstrzygnęły sprawę, a Sąd takie postępowanie organów uznał za prawidłowe nie dostrzegając jego wadliwości, co miało decydujący wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy zarówno przez organy, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu dotyczącego tego, czy ujęcia wód podziemnych znajdujące się na sąsiadujących nieruchomościach są studniami dostarczającymi wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi - tj. co do stanu faktycznego będącego podstawą wydania wyroku; 2) prawa materialnego, tj.: a) § 31 ust. 1 rozporządzenia - przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że ma on zastosowanie do każdej studni dostarczającej wodę, podczas gdy zastosowanie on mieć powinien tylko do studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi; b) § 2 ust. 7 pkt 4 lit. a) i f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] stycznia 2004 r.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 250) oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy planu nie pozwalały na lokalizację i eksploatację przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że nie wykluczają one budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w okresie przed powstaniem kanalizacji zbiorczej, skoro jest to rozwiązanie przewidziane jest w art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia, a art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dopuszcza również możliwość kontynuacji eksploatacji wcześniej wybudowanej oczyszczalni ścieków po wybudowaniu kanalizacji zbiorczej; c) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sąsiadujące ze sobą działki gruntu, które są własnością skarżącego, ale dla których założone są odrębne księgi wieczyste, można traktować jako jedną nieruchomość w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy pojęcie nieruchomości winno być rozumiane jednolicie w ramach systemu prawa jako część powierzchni ziemskiej objętej jedną księgą wieczystą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnione są przede wszystkim zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zaakceptował bowiem wadliwie ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy i nie zawarł w uzasadnieniu wyroku swojego stanowiska co do tego, czy ujęcia wód podziemnych znajdujące się na sąsiadujących nieruchomościach są studniami dostarczającymi wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma bowiem ustalenie, czy ujęcia wód podziemnych znajdujące się na sąsiadujących nieruchomościach są studniami używanymi i dostarczającymi wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi. Na okoliczność tę skarżący kasacyjnie zwracał uwagę już w toku postępowania administracyjnego, jednak nie została ona wyjaśniona. Przywołując § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i uznając, że odległość drenażu rozsączającego ścieki na dz. ew. nr [...] do studni usytuowanych na działkach nr [...] i nr [...] potwierdza zasadność wniesionego przez Burmistrza Miasta K. sprzeciwu i utrzymania go w mocy zaskarżoną decyzją, Sąd I instancji nie dostrzegł, że § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia mówi o studniach dostarczających wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi, a nie o jakichkolwiek studniach. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia, czy studnie usytuowane na działkach nr [...] i nr [...] dostarczają wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi. Fakt, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia mówi o studniach dostarczających wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi, a nie o jakichkolwiek studniach, sprawia, że usprawiedliwione podstawy ma również zarzut naruszenia § 31 ust. 1 rozporządzenia. Od wyjaśnienia, czy wspomniane studnie dostarczają wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi zależy możliwość oceny zasadności zarzutów naruszenia § 2 ust. 7 pkt 4 lit. a) i f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Skoro zatem powyższy przepis ustawowy wprowadza regulację, w myśl której przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, to dla oceny, czy przedmiotowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych konieczne jest ustalenie, czy ww. studnie dostarczają wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi. Jeżeli nie dostarczają takiej wody, to oczyszczalnia ta najprawdopodobniej spełnia wymagania określone w § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, gdyż na inne jej uchybienia w sprawie tej nie wskazywano. Jeżeli zaś przedmiotowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych, to przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia, stwierdzić co prawda należy, że jeżeli na działkach sąsiadujących z działką, na której jest oczyszczalnia ścieków, zostało wykonane przyłącze kanalizacji sanitarnej, to – nawet abstrahując od faktu, że działki te stanowią własność skarżącego kasacyjnie – trudno mówić, że w takich okolicznościach zachodzi "brak warunków przy łączenia sieci kanalizacyjnej". Nie można więc w tej sytuacji mówić o naruszeniu § 26 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe jednak – z uwagi na wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy – nie ma wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.