II OSK 2176/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1104/15 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1104/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorom J. i Z. C. dla zamierzenia budowlanego: nadbudowa o poddasze użytkowe, rozbudowa o wiatrołap oraz garaż na samochód osobowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] S., przy ul. P. w S. Na wniosek L. D. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] września 2012 r., o czym zawiadomił strony postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta S. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa, a także stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że istniały podstawy do wznowienia postępowania, ponieważ L. D. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2012 r., przy czym brak udziału w postępowaniu ograniczył się do braku doręczenia jej ww. decyzji. Stwierdził również, że L. D. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, brała w nim udział zapoznając się z aktami sprawy i wnosząc zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Podkreślił także, że brak doręczenia L. Dudzie ww. decyzji oraz pozbawienie jej udziału w postępowaniu tylko na tym etapie, nie ma wpływu na treść wydanej decyzji, w związku z czym zachodzi przypadek o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. i należało orzec w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. ograniczając się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. D., zarzucając nieuwzględnienie faktu niezgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy. Nadto naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 k.c. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta S. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. poprzez zmianę powołanego art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. na art. 151 § 2 k.p.a., będący faktyczną podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Prezydent Miasta S. zasadnie wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu na etapie wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę, że głównymi zarzutami podnoszonymi przez L. D. były kwestie związane z pozbawienia dostępu do światła słonecznego pomieszczeń mieszkalnych w jej budynku, nadmiernego zacienienia terenu jej działki oraz doprowadzenia wody i kanalizacji do budynku inwestorów przy ul. P.. Zdaniem Wojewody, kwestie te zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sporządzona została analiza zacienienia budynku sąsiedniego, z której wynika, że spełniony został warunek wynikający z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ponieważ odległość pomiędzy budynkami jest większa niż wysokość przesłaniania i tym samym umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń. Stwierdzono ponadto, w oparciu o pismo inwestorów oraz plan sytuacyjny będący załącznikiem umowy inwestorów z Rejonowym Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w S., że odbiór ścieków z budynku przy ul. P. odbywać się będzie przez przyłącze do istniejącej sieci kanalizacyjnej na sąsiedniej działce nr [...] obr. [...] przy ul. G., będącej własnością inwestorów. Wojewoda wskazał również, że decyzja z dnia [...] września 2012 r. została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i jedynym uchybieniem było niedostarczenie tej decyzji L. D. Po analizie dokumentacji projektowej Wojewoda [...] ustalił, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2011 r., oraz że projekt budowlany jest kompletny, zawiera stosowne uzgodnienia i opinie, a także został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnymi zaświadczeniami o członkostwie we właściwej izbie zawodowej. W tej sytuacji w ocenie Wojewody zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a., że "w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ". Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 k.c. nie może zostać uwzględniony, bowiem inwestorzy realizując przedmiotową inwestycję, nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, a pozwolenie na budowę zostało im wydane z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła L. D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 28 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 144 k.c. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd stwierdził, że postępowanie zostało zasadnie wznowione na wniosek L. D., ponieważ nie brała w nim udziału bez własnej winy. Te ustalenia organu nie były sporne i nie budzą żadnych wątpliwości. Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sąd wskazał, że nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust.1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. W niniejszej sprawie działka inwestorów ma szerokość 14,95 m, zatem spełnia wymagania wynikające z tego przepisu. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje również podnoszony w sprawie zarzut dotyczący braku zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Fakt, że w decyzji określającej warunki zabudowy nie zawarto możliwości lokalizacji planowanej inwestycji w granicach działki nie przesądza o jej sprzeczności z decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Zdaniem Sądu, nie można również z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia wywodzić ograniczeń do stosowania § 12 ust.3 pkt 1, gdyż stanowią one odrębny przedmiot regulacji. Przepis § 12 ust.2 dotyczy możliwości sytuowania budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast § 12 ust. 3 pkt 1 dotyczy możliwości sytuowania budynków w zabudowie jednorodzinnej ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce o szerokości mniejszej niż 16 m. W ocenie Sądu, nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący pozbawienia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżącej oraz nadmiernego zacieniania terenu należącej do niej działki. Zasadnie organ wskazał, że kwestia ta była przedmiotem analizy na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do przedłożonego projektu architektonicznego załączona jest analiza zacieniania, z której jednoznacznie wynika, że odległość budynku przesłaniającego (5,61 m) jest większa od wysokości przesłaniania 4,57 m, co umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń w budynku skarżącej. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2012 r. narusza art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 k.c. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (oraz zmiany tegoż pozwolenia) wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001r., sygn. akt IV SA 2085/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009r.,sygn. akt VII SA/Wa 1476/09, dostępne: CBOIS). Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno - budowlanych, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła L. D., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: a/ art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego poprzez nieposzanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich b/ § 12 ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie poprzez niezachowanie minimalnej odległości od granicy sąsiedniej działki należącej do skarżącej 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to; a/ art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż użycie przez ustawodawcę w przepisie § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, przewidzianej w § 12 ust. 1 rozporządzenia, ale również szczególnej staranności i dbałości organu w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Organ winien mieć na uwadze, iż w tego rodzaju sytuacjach, usytuowanie budynku w granicy zazwyczaj budzi, często uzasadniony, sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. Dlatego też organ winien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie. W niniejszej sprawie organy administracji wydając zaskarżone decyzje w ogóle nie brały pod uwagę interesów skarżącej. Organy administracji powinny dokonać wnikliwej oceny warunków technicznych budynku i oddziaływania budowli na działkę sąsiednią czego brak w obu decyzjach Prezydenta i Wojewody. Usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dopuszcza się wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, gdy niemożliwy jest inny wariant inwestycyjny, szczególnie taki, który minimalizuje negatywne oddziaływanie na działkę sąsiednią. W niniejszej sprawie ani organy administracji, ani WSA nie wzięli pod uwagę faktu, iż inwestor jest właścicielem nie tylko działki objętej zaskarżoną decyzją, ale jest również właścicielem działki sąsiedniej. Uwzględnienie tego faktu prowadzić powinno do wydania decyzji w oparciu o § 12 ust.1 rozporządzenia z jego ograniczeniami. Nadto skarżąca uważa, iż decyzje Prezydenta i Wojewody są sprzeczne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności w kwestii ochrony praw sąsiadów przed oddziaływaniem budynku na sąsiedniej nieruchomości. Tym samym doszło również przy wydawaniu decyzji do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie poprzez niezachowanie minimalnej odległości od granicy sąsiedniej działki należącej do skarżącej. Przepis ten stanowi, iż w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Zauważyć należy, iż Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu wyroku jako materialnoprawną podstawę dopuszczenia przez organy architektoniczno-budowlane zbliżenia planowanej inwestycji do granicy działki sąsiedniej przepis § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Stanowi on, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust.1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jak wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie działka inwestorów ma szerokość 14,95 m, zatem spełnia wymagania wynikające z tego przepisu. Natomiast powołany jako podstawa kasacyjna przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia nie miał w tej sprawie zastosowania. Podkreślenia wymaga, że wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca nie wskazała na czym polegała błędna wykładnia § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia lub jego niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, iż w niniejszej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie wzięli pod uwagę faktu, iż inwestor jest właścicielem nie tylko działki objętej zaskarżoną decyzją, ale jest również właścicielem działki sąsiedniej. Jeżeli chodzi o zastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia dopuszczającego możliwość usytuowania obiektu budowlanego w granicy w przypadku bardzo wąskich działek, to dla zastosowania tego przepisu znaczenie ma tylko szerokość działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, a nie wszystkich sąsiednich działek będących własnością inwestora. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego. Jak wskazał Sąd I instancji, inwestycja ta jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, które zapewniają ochronę słusznych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym konkretnie polegać miałoby naruszenie interesów skarżącej kasacyjnie poprzez zbliżenie planowanej inwestycji do granicy z jej działką, Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc w sposób szczegółowy odnieść się do tego zarzutu. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony praw sąsiadów przed oddziaływaniem budynku na sąsiedniej nieruchomości. W punkcie 2 d decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2011 r. o warunkach zabudowy stwierdzono, iż inwestycja nie może naruszać występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Skoro przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami szczególnymi, które zapewniają ochronę słusznych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, to nie można uznać, że została naruszona zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., gdyż - wbrew wymogowi zawartemu w art. 176 p.p.s.a. - przytoczona podstawa kasacyjna nie została w ogóle uzasadniona. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.