III SA/Po 218/15

Dnia 13 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie określenia zobowiązania o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]2014 r., , działając na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Zarządu x z dnia [...], o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie określenia zobowiązania o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jako podstawę prawną postanowienia wydanego w pierwszej instancji powołano art. 216 § 1 i art. 201 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepisy te dotyczą czynności organu podatkowego. W sprawach zaś dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6 q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.; dalej: u.c.p.g.), uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a wymienione w tym przepisie organy jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się także w wykazie organów podatkowych zawartym w art. 13 § 1 Ordynacji podatkowej. Również art. 6o u.c.p.g. wprost przyznaje wójtom, burmistrzom i prezydentom miast uprawnienie do określania w drodze decyzji wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Zarząd – w przypadku przejęcia zadań gminy w zakresie gospodarowania odpadami – jest jedynie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, w wyjątkiem egzekucji z nieruchomości (art. 6 r u.c.p.g.). Skoro zatem organami podatkowymi uprawnionymi do wydawania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wójtowi, burmistrzowie i prezydencji miast, to tylko oni mogą prowadzić postępowania w tych sprawach i orzekać również w drodze postanowienia o sposobie zaliczenia wpłaty. Ani Zarząd, ani tym bardziej Dyrektor Biura tej jednostki, nie posiadają takich kompetencji. Skoro tak, to wydane przez nich pisma nie mają, zdaniem organu odwoławczego, waloru postanowień, ze wszystkimi konsekwencjami, jakie to stwierdzenie ze sobą niesie, tzn. nie wywołują one żadnych skutków prawnych oraz nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 236 Ordynacji podatkowej. Prokurator Okręgowy wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 217 § 1, art. 201 § 3, art. 228 § 1 pkt 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. b ) Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie Zarządu z dnia [...]2013 r. nie posiada waloru postanowienia i nie przysługuje na nie zażalenie, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie Zarządu spełnia wymogi formalne postanowienia i podlega zaskarżeniu. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że postanowienie Zarządu z dnia [...] 2013 r. posiada wszystkie elementy postanowienia wymagane przepisami Ordynacji podatkowej. Ewentualne twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że rozstrzygnięcie to zostało wydane przez organ niewłaściwy, nie pozbawia tego aktu walorów postanowienia. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zawiera wewnętrzną sprzeczność, albowiem z jednej strony ma być wyrazem przekonania, że Zarząd nie jest organem podatkowym, a z drugiej strony stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia pozostawia rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jedynie zamknęło stronie postępowania dostęp do drugiej instancji, natomiast nie wyeliminowało z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Zarządu Związku z dnia [...] 2013 r. Stanowi to pośrednie naruszenie zasady dwuinstancyjności. Prokurator podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności uzasadniających przyjęcie niedopuszczalności zażalenia, toteż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zastosowało wskazane przepisy Ordynacji podatkowej. Ponadto skarżący podkreślił, że w przypadku przyjętej przez organ odwoławczy argumentacji, iż Zarząd Związku nie jest organem podatkowym, rozstrzygnięcie drugoinstancyjne powinno opierać się o treść art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zawartych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego aktu według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tzn. art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej. W rozpoznawanym przypadku powyższe przepisy były podstawą prawnoprocesową rozstrzygnięcia organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Zarządu x z dnia z dnia [...] , o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie określenia zobowiązania o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały podstawy do zastosowania tych przepisów. Zgodnie z art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przyczyny owej niedopuszczalności mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych wystąpi w wypadku wniesienia zażalenia przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych lub przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia zażalenia. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy ów podmiot nie jest adresatem postanowienia i gdy nie twierdzi w zażaleniu, że zaskarżone przez niego postanowienie narusza jego interes prawny, jak również nie żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonemu w zaskarżonym akcie, z niedopuszczalnością zażalenia nie mamy natomiast do czynienia w sytuacji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Dochodzi wówczas do zaistnienia wady istotnej aktu, będącej podstawą do stwierdzenia jego nieważności (art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, tryb odwoławczy ma w przepisach o administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności aktu (zob. wyroki NSA: z dnia 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/85; z dnia 5 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Ka 2171/00 oraz z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1990/11; ponadto: wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1425-1428/05; wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2223/02; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 335/15 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd jeśli strona korzysta z toku instancji, to aż do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane żadne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w zaskarżonym akcie środkami pozainstancyjnymi. Organ drugiej instancji powinien merytorycznie rozpoznawać sprawę i wydać decyzję odwoławczą. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaistniała podstawa z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazać o rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji (art. 233 § 1 pkt 2 lit. b Ordynacji podatkowej). Trafnie zwrócił na to uwagę Prokurator w treści skargi. W realiach badanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego wyszło w swych rozważaniach od prawidłowej oceny, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r. Zarząd, zgodnie z art. 6 q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 391 z późn. zm.; dalej: u.c.p.g.), nie był umocowany do wydania postanowienia, gdyż uprawnienia organów podatkowych przysługiwały wówczas wyłącznie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Nie oznaczało to jednak, wbrew twierdzeniu Kolegium, że Zarząd nie orzekł w formie postanowienia (art. 217 Ordynacji podatkowej). Akt ten został skutecznie wydany i doręczony stronie, jednak obarczony jest istotną wadą prawną, co rzutuje na konieczność jego wyeliminowania we właściwym trybie przez organ odwoławczy. Tym samym stronie przysługiwało zażalenie na to postanowienie, a organ drugiej instancji obowiązany był skorzystać z uprawnienia do wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej. SKO winno w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględnić powyższą ocenę prawną Sądu i załatwić sprawę w instancji odwoławczej korzystając z przywołanych powyżej prawidłowych przepisów procesowych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.