IV SAB/Po 126/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] z dnia [...] października 2013r. nr [...], 2. stwierdza, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza na rzecz Stowarzyszenia [...] od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] września 2015 r. wniosło skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW na działkach [...]. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie wniosku w terminie, nakazanie bezzwłocznego rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie i zobowiązanie Kolegium do zastosowania nakazów ujętych w art. 37 § 2 k.p.a. w terminie nie dłuższym niż 30 dni. Ewentualnie skarżący z uwagi na treść art. 134 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z roku 2012, Nr 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) wniósł o wyeliminowanie z obiegu prawomocnej decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a nadto o zobowiązanie do przedłożenia przez organ całości akt administracyjnych i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowo przebieg postępowania i wskazano, iż do dnia jej wniesienia nie wydano w sprawie decyzji pomimo, iż w dniu 28 lipca 2015 r. stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu. Skarżący podniósł również, iż zawiadomienie o nierozpatrzeniu wniosku w terminie nie spełnia warunku wymaganego przepisami prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i wskazało, iż w dniu [...] września 2015 r. wydało postanowienie nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Kolegium wskazało, że do września 2015 r. wpłynęło 1623 spraw, co przy liczbie 5 członków etatowych Kolegium powoduje, iż nie jest możliwym rozpoznanie spraw bez zastosowania przedłużenia terminu. Jednocześnie Kolegium zapewniło, iż dokłada wszelkich starań i dbałości, aby przy zaistniałym obciążeniu, wszystkie sprawy były załatwiane w jak najszybszym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie nierozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej [...]. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy zatem bezczynności, a więc kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać należy również, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga była co do zasady dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła niezakończenia postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej w tym wniosku decyzji Wójta [...]. Dalej należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.), zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe należy wskazać, iż stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: • zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, • zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa • stwierdza że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego wynika, iż nakazanie wydania decyzji administracyjnej (lub innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne) możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że już po wniesieniu niniejszej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Zaistniała więc sytuacja, że ustał stan bezczynności, a skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Tym samym znalazł tu zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż żądanie skargi w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] stało się bezprzedmiotowe. Kolegium do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie wydało bowiem rozstrzygnięcie w sprawie wniosku objętego skargą na bezczynność. Dlatego też w pkt 1 niniejszego wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Ten tok rozumowania Sądu znalazł potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2008 r. wydanej pod sygn. I OPS 6/08. (publ. CBOSA) Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Stwierdzono w niej, że przepis art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wydanie przez organ wspomnianego wyżej postanowienia już po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dacie złożenia skargi nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, iż pozostawało w bezczynności. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Termin ten w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu [...] maja 2015 r., to jest w dniu wpływu do Kolegium wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, decyzja kończąca postępowanie (ani inne rozstrzygnięcie) zainicjowane wnioskiem nie była wydana. Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie nie uzasadnia niezałatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie nie istniała bowiem żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Oceniając niniejszą sprawę wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. sporządzonym po doręczeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie braku rozpoznania wniosku stwierdzenie nieważności zawiadomiło skarżącego, iż jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] października 2015 r., wzywając jednocześnie wnioskodawcę do dołączenia oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa wraz z aktualna dokumentacją i wykazania na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., że wszczęcie postępowania w w/w sprawie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, oraz że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że dopiero wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. zmotywowało Kolegium do podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie. Dalej należy wskazać, iż formalnie w kontrolowanym postępowaniu od dnia [...] maja 2015 r. (data wpływu wniosku o wszczęcie postępowania) do dnia wydania postanowienia z dnia [...] września 2015 r. poza wezwaniem wnioskodawcy do wykazania, że wszczęcie postępowania w w/w sprawie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, oraz że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny i doręczenia zawiadomienia o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy do [...].10.2015 r., organ nie wykonał żadnej czynności w niniejszej sprawie. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji skarżącego, że wyznaczenie terminu do dnia [...] października 2015r. nie spełniało wymagań, wskazać należy, iż w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., organ podaje z urzędu przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wyznacza nowy termin jej załatwienia. Powyższy przepis nie zawiera wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani też do formy prawnej tego wyznaczenia. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wyznaczenie terminu w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. spełnia wymagania ustawowe określone w art. 36 § 1 k.p.a., wyznaczenie zaś terminu do dnia [...].10.2015 r. jest zaś oceniane w kontekście zasadności skargi na bezczynność o czym wyżej. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony należało przyjąć, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew argumentacji zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wyznaczeniu terminu do załatwieniu sprawy i w odpowiedzi na skargę przyczyny kadrowe, które nie były możliwe do przewidzenia w czasie wpływu sprawy i ilość spraw i orzeczników nie mają bowiem wpływu na ocenę, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, pomimo stwierdzonego rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa zmierzający, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji, która w tym przypadku została już wydana. Nadto zdaniem Sądu brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Regulacja ta ma bowiem charakter fakultatywny, a strona nie domagała się orzeczenia tego środka. Mając na uwadze zgłoszony w skardze wniosek dotyczący zobowiązania Kolegium do zastosowania nakazów ujętych w art. 37 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż Sąd nie mógł orzekać w tym zakresie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 74/13, "analiza katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k. p. a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. (...) art. 37 § 2 k.p.a. (...) ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Nie określa on, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość organu, który winien rozstrzygnąć sprawę, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to zatem (...) nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd powyższy podziela. Skoro postanowienie oparte na treści art. 37 § 2 k.p.a. nie jest żadnym z rozstrzygnięć podlegających właściwości sądu administracyjnego, to - uwzględniając treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - także bezczynność organu w tym zakresie nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Innymi słowy - skoro nie byłoby możliwe wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a., jakiego to postanowienia oczekuje strona skarżąca, to nie jest też możliwe skuteczne zwalczanie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku braku wydania takiego postanowienia. Dalej należy stwierdzić, iż w ramach niniejszej skargi na bezczynność w zakresie nierozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2015r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...], Sąd na podstawie art. 134 w zw. z art. 135 P.p.s.a nie mógł kontrolować prawidłowości decyzji merytorycznej kończącej postępowanie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Tożsame stanowisko wyraził tutejszy Sąd m. in. w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sprawie o sygnaturze IV SAB/Po 128/15, a Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zawartą tam argumentację. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i §1a p.p.s.a Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile dopuściło się bezczynności oraz że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 i 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.