VII SA/Wa 1230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i D. K. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym postanawia: odrzucić skargę Przedmiotem skargi M. K. i D. K., reprezentowanych przez pełnomocnika profesjonalnego, jest pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] stwierdzające brak możliwości uznania M. K. i D. K. za strony postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożyli do organu wniosek o dopuszczenie ich do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków części działki. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. organ poinformował, że w jego ocenie nie można uznać skarżonych za strony postępowania, bowiem skarżący legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, nie zaś interesem prawnym. Wobec powyższego skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że ich interes prawny wynika z art. 73 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Skarżący w skardze podnieśli, że art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego – dalej jako "k.p.a." stanowi materialnoprawną przesłankę, z której skarżący wywodzą przysługujący im interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu. Skarżący zarzucili organowi, że odniósł się do wniosku skarżących o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w drodze pisma, a nie w drodze decyzji, czym naruszył art. 104 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z obowiązującym w niniejszej sprawie (w której postępowanie sądowe zostało wszczęte przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) brzmieniem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog spraw, w jakich sądy te orzekają, sprawując kontrolę nad wskazaną działalnością określa § 2 powołanego przepisu stanowiąc, że zaskarżeniu podlegają: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu pozwalającego na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 28 k.p.a. zawierający definicję strony (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Przepis art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jednakże regulacja to dotyczy wyłącznie organizacji społecznych. W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 p.p.s.a. W związku z powyższym kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania działania organu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy czynność mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Mając na uwadze wymogi powyższe uznać należy, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2008 r., II GSK 340/08, LEX nr 515352, z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1406/13). W tym stanie rzeczy działanie organu polegające na skierowaniu do skarżących pisma zawierającego stanowisko, że z uwagi na brak interesu prawnego nie są stroną postępowania, nie podlega w ogóle kontroli sądowej. Zajęte przez organ pisemne stanowisko nie jest więc żadnym z aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega w związku z tym kontroli sądowej. Tym samym droga sądowa w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu w charakterze strony była niedopuszczalna, jako nieprzewidzianą w art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.