II GSK 1406/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1165/12 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 1165/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. [...] Inspektor Inspekcji Handlowej w B. zawiadomił N. sp. z o.o. w M. o wszczęciu wobec niej postępowań administracyjnych w przedmiocie uiszczenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. Nr 151, poz. 1219) należności pieniężnej w kwocie stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych czekolady [...], wyprodukowanej przez E. sp. z o.o. w P. oraz wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), z tytułu wprowadzenia do obrotu ww. partii artykułu rolno-spożywczego, nie odpowiadającego jakości handlowej, określonej w przepisach o jakości handlowej oraz deklarowanej w oznakowaniu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. sp. z o.o. złożyła oświadczenie o przystąpieniu do opisanego powyżej postępowania w charakterze strony, uzasadniając, że posiada interes prawny jako producent poddawanego badaniom towaru, a zatem na zasadzie art. 28 k.p.a. ma uprawnienie do partycypowania w postępowaniu w charakterze strony. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. określonym jako stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. organ ten odmówił dopuszczenia E. sp. z o.o. do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu, stroną postępowania jest niewątpliwie N. sp. z o.o. jako podmiot, o którego obowiązkach organ władczo rozstrzygnął w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Jednocześnie organ podkreślił, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż podmiotem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu partii artykułu rolno-spożywczego, nieodpowiadającego jakości handlowej, może być wyłącznie sprzedawca detaliczny, nie zaś producent. Tym samym E. sp. z o.o. posiada jedynie interes faktyczny w partycypowaniu w toczącym się postępowaniu, którego to pojęcia nie można utożsamiać z pojęciem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. sp. z o.o. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmówieniu przedsiębiorcy prawa udziału w sprawie w charakterze strony. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie pismem z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w B. podtrzymał poprzednio zajęte stanowisko oraz przedstawione w poprzednim piśmie argumenty. W dniu 29 października 2012 r. E. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na odmowę uznania za stronę postępowania, zarzucając, że Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej dopuścił się obrazy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wadliwe ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie ogólnych zasad i wymagań prawa żywnościowego w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, poprzez jego niezastosowanie. Sąd I instancji, odrzucając powyższą skargę stwierdził, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem rozpoznawana sprawa nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Z tej przyczyny kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania działania organu kontroli sądu administracyjnego pozostało ustalenie, czy czynność mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji, objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy działanie organu polegające na wysłaniu do skarżącej spółki pisma zawierającego stanowisko, że z uwagi na brak interesu prawnego nie jest ona stroną postępowania, nie podlegało w ogóle kontroli sądowej. Zajęte przez organ pisemne stanowisko o odmowie dopuszczenia do postępowania skarżącej w charakterze strony nie jest więc żadnym z aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega w związku z tym kontroli sądowej. Tym samym droga sądowa w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu w charakterze strony była niedopuszczalna. Zatem skarga ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej E. Sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezasadne odrzucenie skargi i przyjęcie, że czynność (bądź akt) z zakresu administracji publicznej polegająca na odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. podniosła, że skoro przepisy prawa nie wskazują, co należy rozumieć pod pojęciem "aktu lub czynności", o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie ma podstaw prawnych, by z kategorii tej wyłączać "działanie" organu odnoszące się do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania. Z samego faktu uznania danej osoby za stronę postępowania wynika jej uprawnienie do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym wyrażania stanowiska w sprawie czy zgłaszania wniosków dowodowych. Skoro kognicji sądu podlega dana sprawa administracyjna, nie sposób przyjąć, że pozostają poza nią kwestie wpadkowe w tym postępowaniu, zwłaszcza zaś kwestia statusu strony, stanowiąca o istocie postępowania, która w razie uchybień w tym zakresie przesądza o wadach kwalifikowanych postępowania lub decyzji. Zdaniem skarżącej, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie odmowa uznania za stronę postępowania nie jest czynnością (aktem) dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisem takim jest bowiem art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy w pierwszej kolejności, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje rozstrzygania w formie postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu, to nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na akt wydany w tym przedmiocie (por. np. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2007 r., II OSK 988/07). W żadnym wypadku nie można przyjąć, że tego rodzaju akt dotyczący odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu można zakwalifikować do kategorii innych niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższa kategoria form działalności administracji publicznej objętych przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. była przedmiotem analizy zarówno w doktrynie, jak i w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 – 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61), że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Z powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08). Z tych przyczyn skargę wniesioną na pismo z dnia [...] września 2012 r., dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co słusznie uczynił Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego sformułowanego przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd stwierdza, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/12).