I SA/Wa 1715/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. R. i I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania H. R. i I. R. (Skarżące) od decyzji Prezydenta [...] (Prezydent) z dnia [...] nr odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...], ozn,. nr hip. [...], o powierzchni [...] m ² utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] Skarżące, zwróciły się do Prezydenta z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...] ozn. nr hip. [...], o powierzchni [...] m ², która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279, dalej : "dekret"), przeszła na własność gminy [...], a następnie Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] Nr [...] z dnia [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. R. na podstawie aktu kupna z dnia [...]. Spadek po J. R., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. I [...], nabyły R. R., I. R. i H. R. Z kolei spadek po R. R., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z dnia [...], nabyły I. R. i H. R. Prezydent decyzją z dnia [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy przytoczył treść art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami y dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. nr Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej : ustawa o gospodarce nieruchomościami), zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość według Ogólnego Planu Zabudowy [...] z [...] położona była w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa grupowa o 3 kondygnacjach oraz 30 % powierzchni zabudowania. Organ podzielił ustalenia organu I instancji, że grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, a zatem nieruchomość spełnia pierwszy z warunków umożliwiających przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. Podkreślił, że dla niniejszego rozstrzygnięcia kluczową rolę odgrywa ustalenie, kiedy poprzedni właściciel utracił możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Wskazał na poczynione w toku postępowania ustalenia, na podstawie których jednoznacznie ustalono, że poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Dodatkowo w toku postępowania Prezydent [...] ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przeznaczony został pod budowę budynku mieszkalnego położonego obecnie przy ul. [...], a na części stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostało podwórze ww. budynku mieszkalnego oraz dojście do budynku przy ul. [...] oraz budynków sąsiednich przy ul. [...] i ul. [...], natomiast działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do osiedla. Budowa budynków położonych przy ul. [...] i [...] została zakończona w [...] (odbiory techniczne przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych zostały dokonane w dniu [...]1958 r., a pierwsze zapisy meldunkowe w budynku przy ul. [...] pochodzą z [...] 1958 r.). Budowa budynku przy ul. [...] została zakończona w [...], co oznacza, że w tym samym czasie urządzone zostało dojście do ww. budynków i brak było możliwości korzystania przez byłego właściciela z przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że były właściciel przedmiotowej nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Za nieuzasadniony uznał natomiast zarzut odwołujących się, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, że były właściciel nieruchomości korzystał z niej po 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu odwoławczego, nie został spełniony drugi warunek - faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.- który umożliwiałby ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo Prezydent [....] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, skoro w toku prowadzonego postępowania ustalono, że nie zostały spełnione łącznie obie przesłanki odszkodowawcze zawarte w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze jest przede wszystkim zbadanie, czy w określonej sytuacji prawnej zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania w tym trybie. Skarżące złożyły do tutejszego sądu skargę na decyzje organów obu instancji wnosząc o ich uchylenie oraz o zasądzenie od Wojewody zwrotu na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcie bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego. W szczególności nie zostało ustalone, kiedy została wykonana droga i parking osiedlowy, stanowiące część działki nr [...]. Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że rodzina skarżących przed dniem 5 kwietnia 1958 r. utraciła władanie jedynie tą częścią nieruchomości, która została zajęta pod budynek przy [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...], ozn. nr hip. [...], o powierzchni [...] m ². Podstawę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowił art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy spełnione zostały kumulatywnie przesłanki do zwrotu nieruchomości określone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami., uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów tej ustawy. są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż bezspornym jest to, że grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Powyższe wynika, z ustaleń dokonanych przez organ na podstawie Ogólnego Planu Zabudowy [...] z dnia [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...], a obowiązującego w dacie wejścia w życie dekretu. Według ww. Ogólnego Planu Zabudowy [...] przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa grupowa o 3 kondygnacjach oraz 30 % powierzchni zabudowania. Powyższy plan zawierał wysokości wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym niż wskazany dla danej strefy. Wskazać należy, że rozporządzenie z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli nie definiuje pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Skoro zatem art. 215 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. to pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano. Był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym. Słusznie zatem organ uznał, iż nieruchomość położona przy [...] ozn. nr hip. [...] mogła być przed dniem wejście w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiająca przyznanie odszkodowania za działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W kwestii kolejnej przesłanki tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., wskazać należy, że organy prawidłowo i jednoznacznie ustaliły, że poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a nie po dniu 5 kwietnia 1958 r. Powyższe wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w tym w szczególności z : - protokołu przejęcia terenów objętych ogłoszeniem Prezydium Miasta z dnia [...], podpisanym w dniu [...] przez J. R. i Zarząd Nieruchomości Miejskich, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość została przejęta od dotychczasowego właściciela przez Zarząd Nieruchomości Miejskich w [...], - z zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...],[...] z dnia [...], w którym Prezydium wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową pod budownictwo społeczne mieszkaniowe dla [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych na terenie [...] między ul. [...] a [...] i przy ul. [....] między ul. [...] i [...]. Ze szkicu stanowiącego załącznik do wyrażenia zgody z dnia [...] przedstawiającym granice terenów objętych ww. zaświadczeniem lokalizacyjnym wynika, że cała nieruchomość położona w [...] przy [...], ozn. nr hip. [...], o powierzchni [...] m ² została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej i przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, - z wniosku Nr [...] z dnia [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, którym wystąpiono o przekazanie Dyrekcji w zarząd i użytkowanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę osiedla na [...], w tym m. in. nieruchomości położonej w [...] przy [...], która została przekazana w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] protokołem zdawczo odbiorczym z dnia [...]. Okoliczność pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. potwierdza także fakt, że na terenie m. in. przedmiotowej nieruchomości w latach 1955-1960 zrealizowano osiedle "[...]" na podstawie decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...]. Ponadto, teren przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przeznaczony został pod budowę budynku mieszkalnego położonego obecnie przy ul. [...], a na części stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostało podwórze ww. budynku mieszkalnego oraz dojście do budynku przy ul. [...] oraz budynków sąsiednich przy ul. [...] i ul. [...], natomiast działka nr [...] stanowiła drogę dojazdową do osiedla. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, że budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] ukończono w 1958 r., budowę budynków sąsiednich przy ul. [...] w 1958 r., a budynku przy ul. [...] w 1954 r., a zatem w tym samym czasie zostało urządzone dojście do ww. budynków, co oznacza, że niniejszy teren, nie mógł być użytkowany przez dawnego właściciela hipotecznego. Ponadto, budynek mieszkalny przy [...] wraz z podwórzem i drogą dojazdową stanowi część infrastruktury osiedlowej niezbędnej do jego funkcjonowania. Dowodem potwierdzającym zrealizowanie inwestycji przed dniem 5 kwietnia 1958 r. na przedmiotowym gruncie są przesłane przy piśmie Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatury w [...] z dnia [...] sporządzone w oparciu o posiadane przez Delegaturę karty rejestru mieszkańców, z których wynika, że w przedmiotowym budynku były wyszczególnione lokale mieszkalne, a pierwsze zapisy meldunkowe pod adresem [...] pochodzą z dnia [...] (lokale nr [...] i [...]) - a zatem na dzień pierwszych meldunków inwestycja była już zrealizowana. Dodatkowo sam fakt zamieszkania w lokalu mieszkalnym przez inną osobę, stanowiącym jego własność przesądza o utracie możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela. Brak możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela potwierdza również fakt, że dawny właściciel nieruchomości zamieszkiwał po zakończeniu działań wojennych pod adresem innym niż [...] w [...] - a mianowicie pod adresem ul. [...] w [...] (protokół z dnia [...] dot. przejęcia terenów objętych ogłoszeniem Prezydium Miasta z dnia [...]). W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organy uznały że nie został spełniony drugi warunek, tj. faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. – który umożliwiałby ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.. nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w analizowanym artykule kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej w sprawie. Ze względu na niespełnienie drugiego warunku, tj. pozbawienia dawnego właściciela nieruchomości faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie było możliwe ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z powyższych względów Sąd uznał, iż stanowisko organów obu instancji zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji było prawidłowe. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.pa., jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo także organy uznały, że skoro nie zostały spełnione łącznie obie przesłanki odszkodowawcze zawarte w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami to brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania odszkodowania. Sądowi rozpoznającemu sprawę znana jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09, zgodnie z którym art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [...] lub państwa na podstawie dekretu [...], innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym wskazać można podnoszone w piśmiennictwie wątpliwości co do zasadności nieobjęcia przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanów faktycznych zaistniałych po 5 kwietnia 1958 r. (por. Mirosław Gdesz [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 1046). Jednak z punktu 8 uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje w tym miejscu, że analogiczny pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1700/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań uznać należy, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Oznacza to również, że aczkolwiek brak uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomości [...] narusza przyjęte w Konstytucji standardy, jednak brak jest w obecnym stanie prawnym podstawy ustawowej do przyznania takiego odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.