II SA/Sz 1516/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Dębno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 listopada 2015 r. nr NK-3.4131.300.2015.SA w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie statutu Gminy Dębno I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Dębno kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Rada Miejska w D. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w dniu 30 września 2015 r., podjęła uchwałę nr XII/84/2015 w sprawie statutu Gminy Dębno. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 listopada 2015 r., nr NK-3.4131.300.2015.SA, stwierdził nieważność § 27 ust. 2 i 3 wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Dębnie z dnia 30 września 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż w § 27 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że: 1. o zwołaniu sesji radnych zawiadamia przewodniczący lub wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący na 7 dni przed terminem jej odbycia, załączając porządek obrad i przedkładając projekty uchwał oraz materiały będące przedmiotem obrad, 2. obowiązki wobec radnych wynikające z ust. 1 uważa się za spełnione, jeżeli na stronie BIP Urzędu Miejskiego w Dębnie w terminach określonych w ust. 1 zostaną zamieszczone: 1) zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z podaniem miejsca, daty i godziny jej rozpoczęcia; 2) porządek obrad; 3) projekty uchwał i inne materiały będące przedmiotem obrad. 3. Jeżeli zawiadomienie nie może być dokonane w sposób opisany w ust. 2, zawiadomienia dokonuje się na piśmie z zachowaniem terminów i obowiązków w zakresie dostarczania dokumentów i informacji wymienionych w ust. 1. Zawiadomienia o zwołaniu sesji przewodniczący Rady dokonuje na piśmie również na wniosek radnego zgłoszony jednorazowo lub na okres kadencji. W ocenie organu nadzoru, powyższe unormowania w sposób istotny naruszają obowiązujące prawo. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przepis ten nie precyzuje w jakiej formie zawiadomienie radnych o sesji rady gminy powinno być dokonane. Zawiadomienie może mieć formę pisemną, ale może też nastąpić w dowolnej formie np. ustnie, telefonicznie, telegraficznie, a także przy wykorzystaniu poczty kurierskiej lub poczty elektronicznej, przy czym dotyczy to również realizacji obowiązku dołączenia porządku obrad wraz z projektami uchwał. Istotne jest jednak, aby zawiadomienie o zwołaniu sesji zostało dokonane skutecznie, a zatem w taki sposób, by adresat zawiadomienia - radny otrzymał we właściwym czasie pewną i pełną informację w tym zakresie. Zawiadomienie powinno zatem polegać na takim przekazaniu informacji o zwołaniu sesji rady gminy przez zawiadamiającego konkretnemu adresatowi, aby ten miał pewność, że informacja dotarła w określonym terminie do radnego. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że to na zawiadamiającym spoczywa odpowiedzialność za skuteczność tego zawiadomienia. Rozwiązanie przyjęte w § 27 ust. 2 uchwały Nr XII/84/2015 polegające na umieszczeniu na stronie BIP Urzędu Miejskiego w Dębnie na 7 dni przed terminem zwołania sesji Rady, zawiadomienia z podaniem miejsca, daty i godziny jej rozpoczęcia wraz z porządkiem obrad oraz projektami uchwał i innymi materiałami będącymi przedmiotem obrad, stwarza możliwość zapoznania się przez radnych z treścią zawiadomienia i załączonymi do niego dokumentami. Jednak stworzenie radnym takiej możliwości, nie zapewnia skutecznego zawiadomienia o zwołaniu sesji. W takiej sytuacji to, czy zawiadomienie rzeczywiście nastąpi i czy nastąpi we właściwym czasie, zależeć będzie od radnego, w szczególności od tego, czy radny wykona w odpowiednim terminie określone czynności w celu uzyskania informacji o sesji rady gminy. Ponadto zawiadamiający nie może mieć pewności, że ww. informacje dotarły we właściwym terminie do radnego. Zdaniem Wojewody przepis § 27 ust. 2 uchwały Nr XII/84/2015 zobowiązuje radnych Rady Miejskiej w Dębnie do zapoznawania się z ogłoszeniami o sesji Rady opublikowanymi na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Dębnie we własnym zakresie. Tym samym, Rada zwolniła Przewodniczącego Rady z ustawowego obowiązku zawiadamiania radnych o sesji, co w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina Dębno reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów: umowy z dnia [...] r. oraz umowy z dnia [...] r., na okoliczność stworzenia przez skarżącą optymalnych warunków zawiadamiania radnych o terminie sesji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) sposób zawiadomienia o zwołaniu sesji musi uwzględniać konieczność przekazania informacji konkretnemu adresatowi, podczas gdy ww. przepis nie wskazuje bezpośrednio sposobu zawiadomienia, pozostawiając w tym zakresie swobodę decydowania o organizacji prac radzie gminy, a art. 20 ust. 1 ww. ustawy wyłącznie pośrednio, poprzez wskazanie na wymagane załączniki do zawiadomienia, wyklucza sposoby uniemożliwiające dołączenie tych załączników, b) wprowadzenie możliwości zamieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego w Dębnie zawiadomienia o zwołaniu sesji wraz z podaniem miejsca, daty i godziny jej rozpoczęcia, porządku obrad, projektów uchwał i innych materiałów będących przedmiotem obrad stanowiło będzie zwolnienie Przewodniczącego z obowiązku zawiadamiania radnych o sesji, podczas gdy Przewodniczący umieszczając zawiadomienie wraz z wymaganymi załącznikami na stronie BIP, tj. w sposób określony przez radę gminy w statucie gminy, wypełni ustawowy obowiązek zawiadomienia wynikający z art. 20 ust. 1 ww. ustawy, 2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że skuteczność zawiadomienia o zwołaniu sesji zależeć powinna wyłącznie od Przewodniczącego, podczas gdy skuteczność zawiadomienia (uzyskania informacji przez zawiadamianego), przy jakimkolwiek sposobie zawiadamiania, zawsze faktycznie zależy również od zawiadamianego, a obowiązek wynikający z art. 24 ww. ustawy determinuje także konieczność podjęcia przez radnego odpowiednich środków w celu jego wypełnienia, 3) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez orzeczenie o nieważności § 27 ust. 2 i 3 uchwały Nr XII/84/2015 Rady Miejskiej w Dębnie, pomimo jego zgodności z prawem. W ocenie skarżącej, zawiadomienie o sesji rady gminy nie musi być skierowane do konkretnego adresata. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prócz wskazanego wymogu dołączenia porządku obrad wraz z projektami uchwał, nie wskazuje na konkretne sposoby zawiadamiania radnych. Ponadto uwzględniając treść art. 49 K.p.a. należy przyjąć, iż pojęcie "zawiadomienie" oznacza każdy w danej sytuacji dopuszczalny przez przepisy prawa, sposób przekazania informacji zawiadamianemu. Postępująca informatyzacja życia publicznego oraz art. 44ust.3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nakazują dokonywanie wydatków publicznych w sposób oszczędny i celowy. Przyjęte przez Gminę Dębno rozwiązania mające na celu zmianę kosztochłonnych sposobów zawiadamiania o sesji rady na sposoby oszczędne, a zarazem efektywne, w pełni realizują wskazaną dyrektywę. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pośrednio determinuje możliwe warianty uregulowania w statucie gminy sposobu wyboru zawiadomienia, gdyż wskazuje na konieczne i zazwyczaj obszerne treściowo załączniki do zawiadomienia. Zdaniem skarżącej sposób przyjęty w § 27 ust. 2 ww. uchwały (zamieszczenie zawiadomienia w załącznikami na stronie BIP) jest dopuszczalny w świetle art. 20 ust. 1 oraz mieści się w zakresie swobody decydowania przez radę gminy o organizacji jej prac. Tym bardziej, że w § 27 ust. 3 zd. 2 ww. uchwały zabezpieczone zostały także interesy radnych, którzy nie zgadzają się na przyjęty sposób zawiadamiania. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do twierdzenia, iż na Przewodniczącym spoczywa odpowiedzialność za skuteczność zawiadomienia o sesji rady gminy, gdyż Przewodniczący jest odpowiedzialny wyłącznie za czynności związane z powiadamianiem radnych o zwołanej sesji rady gminy. Prawidłowe wykonanie tych czynności stwarza możliwość skutecznego zawiadomienia, ale nigdy jej nie zapewnia, ponieważ każdy z możliwych sposobów zawiadamiania o sesji wymaga w pewnym zakresie współdziałania ze strony odbiorcy informacji. Całkowita bezczynność radnego (np.: brak odbioru przesyłki listowej, wiadomości elektronicznej, ewentualnie wiadomości telefonicznych informujących o przesyłkach) sprawi, że do skutecznego zawiadomienia nie dojdzie, niezależnie od podjętych przez Przewodniczącego dodatkowych czynności. Skarżąca wskazała na art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, który zobowiązuje radnego do udziału w pracach rady gminy, który to przepis nakłada na radnego obowiązek dołożenia staranności w celu uzyskania informacji o zwołaniu sesji. Dopiero skorelowanie obowiązków Przewodniczącego w zakresie zawiadamiania oraz obowiązków radnego w zakresie odbioru zawiadomienia sprawią, iż skuteczność zawiadomienia jest zapewniona. Skarżąca dodała, iż w celu stworzenia optymalnych warunków do zawiadamiania o sesji przez Internet, wprowadziła program eSesja oraz wyposażyła radnych w urządzenia przenośne (tablety) ze stałym dostępem do sieci Internet. Dostawca usługi eSesja przeszkolił radnych w zakresie korzystania z oprogramowania. Do skargi załączono kopię umowy z dnia 9 lutego 2015r. określającej warunki oraz funkcje programu eSesja oraz kopie umowy użyczenia z dnia 12 marca 2015 r. określającej standardowe warunki wyposażenia radnego w ww. urządzenia przenośne. W ocenie skarżącej tak daleko idące ułatwienia sprawiają, iż przyjęty w § 27 ust. 2 ww. uchwały sposób zawiadomienia o sesji w praktyce zapewnia większą skuteczność zawiadomienia, niż tradycyjne sposoby. Skarżąca wskazała na stanowisko doktryny, które dopuszcza możliwość zawiadomienia radnych o sesji drogą elektroniczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru zaznaczył, iż dokonanie doręczenia zawiadomienia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie. To organ, a nie inne podmioty obciąża wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Przepis art. 39 K.p.a. regulujący sposób dokonywania doręczeń ani inne przepisy z rozdziału 8 K.p.a. (Doręczenia) nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Jednakże właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka). Pocztowy dowód doręczenia przesyłki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zdaniem organu nadzoru pojęcie "zwołania", o którym mowa w art.20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć jako należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie, porządku sesji. Statut może określać, w jakiej formie doręczane są radnym owe zawiadomienia, np. poprzez pocztę, kurierem, z wykorzystaniem poczty elektronicznej, faksem itp. Nie ulega jednak wątpliwości, że doręczenie tego zawiadomienia winno być skuteczne. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Gmina Dębno wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: umów użyczenia tabletów zawartych z radnymi Rady Miejskiej w Dębnie na okoliczność stworzenia optymalnych warunków zawiadamiania radnych o terminie sesji. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016r. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadził dowód z dokumentów wskazanych w skardze oraz w piśmie z dnia [...] r. (umowy użyczenia tabletów zawarte z radnymi oraz umowa dotycząca korzystania z programu eSesja). Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z przekroczeniem, wyznaczonych brzmieniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, granic ingerencji organu nadzoru nad działalnością gminną. Sprawowany przez wojewodę nadzór nad działalnością gminną jest oparty o kryterium zgodności z prawem tej działalności (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym stanowiący przedmiot nadzoru przejaw działalności organów gminy w postaci uchwały lub zarządzenia są nieważne tylko wówczas, gdy w sposób istotny naruszają prawo (art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Jak stanowi bowiem art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wymaga wykazania oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez organ gminy wydanym aktem. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w tezie wyroku z dnia 13.08.2014r. sygn. II SA/Go 532/14 – dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Zakwestionowanym przez organ nadzoru przepisem § 27 ust. 2 i 3 uchwały Nr XII/84/2015 z dnia 30 września 2015 r. w sprawie statutu Gminy Dębno, Rada Miejska w Dębnie ustaliła, że obowiązki wobec radnych wynikające z ust. 1 (zwoływanie przez przewodniczącego lub wyznaczonego przez niego wiceprzewodniczącego sesji w terminie 7 dni przed terminem jej odbycia oraz przedkładanie porządku obrad, projektów uchwał oraz materiałów będących przedmiotem obrad) uważa się za spełnione, jeśli na stronie BIP Urzędu Miejskiego w Dębnie zostanie zamieszczone: zawiadomienie o zwołaniu sesji z podaniem miejsca, daty i godziny jej rozpoczęcia, porządek obrad oraz projekty uchwał i inne materiały będące przedmiotem obrad (ust. 2). Rada uchwaliła nadto, że jeżeli zawiadomienie nie może być dokonane w sposób opisany w ust. 1, zawiadomienia dokonuje się na piśmie z zachowaniem terminów i obowiązków w zakresie dostarczania dokumentów i informacji wymienionych w ust. 1. Zawiadomienia o zwołaniu sesji przewodniczący Rady dokonuje na piśmie również na wniosek radnego zgłoszony jednorazowo lub na okres kadencji. Zauważyć jednak należy, że organ nadzoru obszernie uzasadniając w wydanym rozstrzygnięciu niezgodność z prawem wynikającego ze statutu sposobu zawiadamiania radnych o terminie sesji oraz sposobie dostarczania radnym projektów uchwał i innych materiałów sesyjnych nie wskazał, który przepis prawa i to w sposób istotny narusza zakwestionowany § 27 ust. 2 i 3. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 22 ust. 1 stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, natomiast art. 20 ust. 1 precyzuje obowiązki przewodniczącego rady w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Żaden przepis powołanej wyżej ustawy nie zawiera unormowań odnoszących się do sposobu zwoływania przez przewodniczącego sesji oraz dostarczania radnym projektów uchwał. Skoro ustawodawca w art. 22 ust. 1 kompetencje w tym zakresie przekazał radzie gminy, która w materii statutowej otrzymała możliwość doprecyzowania kwestii organizacyjnych związanych ze zwołaniem sesji, to przyjęcie takiego sposobu realizacji tych uprawnień, jak to ma miejsce w Statucie Gminy Dębno wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie narusza prawa. W istocie, zgodnie z § 27 statutu przewodniczący ma obowiązek zwołać sesje w terminie, który wynika z art. 20 ust. 1 ustawy oraz doręczenia projektów uchwał. Tego, czy zawiadomienie oraz przekazanie treści materiałów na sesję nastąpi w formie elektronicznej czy pisemnej ustawodawca w żadnym przepisie sztywno nie określił, pozostawiając uregulowanie tej materii właściwej radzie gminy. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Analizując treść uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie sposób nie zauważyć, że Wojewoda w istocie kwestionuje hipotetyczne skutki wprowadzenia takiego jak w statucie Gminy Dębno sposobu zawiadamiania radnych o terminie sesji oraz treści projektów uchwał (skuteczność zawiadomienia oraz dostarczenia materiałów sesyjnych), nie zaś naruszenie konkretnego przepisu prawa. W ocenie Sądu, ingerencja organu nadzoru w treść § 27 ust. 2 i 3 statutu jest nieuzasadniona i nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, którego uregulowania muszą pozostawać w zgodzie z upoważnieniem ustawowym do wydania tego aktu (art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska uchwalając statut Gminy Dębno, nie wykroczyła ani poza upoważnienie ustawowe, ani nie zawarła w poddanych ocenie legalności przepisach treści niezgodnych z prawem. Przepisy § 27 są spójne, jasne i zrozumiałe. Podkreślić również należy, że statut zawiera alternatywny - pisemny sposób zawiadamiania radnych o sesji oraz przekazywania materiałów na sesję (§ 27 ust. 3) w razie braku możliwości zawiadomienia w formie elektronicznej lub na wniosek radnego. Z braku dostatecznego uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym Sądowi nie są znane motywy leżące u podstaw zakwestionowania tego przepisu statutu, jednakże - co należy zaznaczyć - przepis ten również nie jest niezgodny z prawem. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nadzoru pismem z dnia 26 października 2015 r. zawiadomił Radę Miejską w Dębnie o wszczęciu postępowania nadzorczego, wskazując na wątpliwości prawne dotyczące § 27 ust. 2 i 3 statutu Gminy Dębno, nie wyjaśniając jednak, czego te wątpliwości dotyczą. Poprzestając na zasygnalizowaniu wątpliwości prawnych, organ nie zażądał żadnych wyjaśnień od Rady Miejskiej. Rolą Sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Nie mniej jednak Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentów, które pełnomocnik Gminy przedłożył wraz ze skargą i pismem procesowym: odpisy umów użyczenia radnym Rady Miejskiej w Dębnie tabletów oraz umowy dotyczącej udostępnienia programu eSesja, która przewiduje utworzenie kont dostępowych dla radnych i pracowników biura rady w celu stworzenia jak najlepszych warunków do zawiadamiania radnych o sesjach oraz przekazywania materiałów na sesję. Okoliczności powyższe mogły zostać wyjaśnione przez organ nadzoru przed wydaniem rozstrzygnięcia, co nie skutkowałyby bezrefleksyjnym kwestionowaniem przepisu statutu, który nie narusza prawa ani w sposób istotny, ani też nieistotny i czyni akt nadzoru wydany z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu nadzoru obowiązkiem zwrotu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).