I OSK 1164/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 47/15 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 351,03 (trzysta pięćdziesiąt jeden i 3/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 47/15 stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 3.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego [...] zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynków i budowli) położoną w [...] przy ul. [...], nr ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na terenie miasta [...]. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia 30 marca 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy, z pewnymi wyjątkami decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. A zatem na podstawie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji w zakresie dróg publicznych, miał obowiązek wydać w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Tymczasem Wojewoda [...] dopiero po dwóch latach od daty decyzji z dnia [...] marca 2011 r., tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. W dniu 20 września 2014 r. skarżący wniósł do Ministra Infrastruktury w trybie art. 37 k.p.a., zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Zażalenie to pozostało jednak bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu i podał przewidywany termin jego zakończenia wskazując na powody niedochowania terminu ustawowego, tj. konieczność sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Na podstawie umowy z dnia 2 maja 2011 r. Wojewoda zlecił rzeczoznawcom majątkowym wykonanie kilkuset operatów szacunkowych nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przy czym w pierwszej kolejności zostały sporządzone operaty dotyczące nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Organ wskazał, że skarżący był informowany o kolejnych podejmowanych w ramach postępowania czynnościach, składał wnioski i dowody. Na jego wniosek, poparty zwolnieniem lekarskim, organ odroczył rozprawę administracyjną. Ponadto, w toku postępowania został złożony przez stronę operat szacunkowy, który wymagał oceny przez uprawniony organ. Organ podniósł, że na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Postępowanie zostało podjęte w dniu 28 października 2016 r., po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 249/15 oddalającego skargę. W dniu 14 listopada 2016 r. Wojewoda [...] przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach akta administracyjne przedmiotowej sprawy. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. pełnomocnik organu złożył kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalającą na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz na rzecz skarżącego odszkodowanie za nieruchomość nr ew. [...] przejętą z mocy prawa przez Województwo [...]. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że obecnie nie ma bezczynności organu, natomiast przewlekłość trwała, aż do wydania tej decyzji. Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi twierdząc, że długość trwania postępowania wynika z działań skarżącego, ponieważ odwołał się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., a następnie złożył skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. i w rezultacie sprawa była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który jego skargę oddalił. Akta administracyjne zostały zwrócone Wojewodzie z Ministerstwa w dniu 7 listopada 2016 r. Ponieważ organ spodziewał się, że wkrótce będzie prowadzone postępowanie o odszkodowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wybrany został inny rzeczoznawca, który sporządził operat. Organ w żadnym momencie nie zawiesił postępowania administracyjnego. Po uchyleniu decyzji przez Ministra, której wykonanie nie było wstrzymane, powiadomił skarżącego, że przedłuża się załatwienie sprawy do dnia 28 lutego 2015 r., ale potem oczekiwał na zwrot akt przez Ministra, któremu to z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musiał najpierw zwrócić akta administracyjne. Skarżący zaś wyjaśnił, że przewlekłość postępowania nie dotyczy tylko końcowego okresu tej sprawy, ale od chwili wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 30 marca 2011 r. Pierwsza decyzja Wojewody [...] ustalająca odszkodowanie na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia jego nieruchomości (za budynki i budowle oraz wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania gruntu) a także na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc po 1 roku i 9 miesiącach od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Od tej decyzji odwołanie wnieśli zarówno skarżący jak i Prezydent Miasta [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., a wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 249/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Następnie Wojewoda [...] ponownie prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, które zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2017 r., a więc po upływie 5 lat i 9 miesięcy od dnia, w którym decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, co oznacza rażące przekroczenie wszelkich terminów, w jakich sprawa powinna być zakończona. Zdaniem Sądu, nie zmienia tej oceny fakt, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. poz. 1194, ze zm.; dalej jako specustawa) odsyła w art. 12 ust. 5 do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, przy czym wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie. W ocenie Sądu I instancji konieczność zastosowania przez organ przepisów z różnych ustaw nie może sama w sobie usprawiedliwiać niedotrzymania terminu określonego w art. 12 ust. 4b specustawy. Sprawa o przyznanie odszkodowania, w której jedynym dowodem jest operat szacunkowy sporządzany w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego, dla nieruchomości zabudowanej, wymaga dłuższego czasu. Chodzi jednak o taką koncentrację czynności procesowych w sprawie, by nie narazić się na zarzut przewlekłego jej prowadzenia czyli podejmować działania w takich odstępach czasu, aby móc załatwić sprawę w jak najkrótszym terminie. Sąd I instancji stwierdził, że w dniu 28 kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] z urzędu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość zawiadamiając równocześnie strony, że postępowanie nie może być zakończone w ustawowym terminie z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, wyłonionego w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z powyższym wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 31 sierpnia 2011 r., a więc wyznaczył sobie dwukrotnie dłuższy termin (4 miesięczny) na załatwienie sprawy, niż przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. Po czym zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłał do skarżącego na wadliwy adres. W dniu 2 maja 2011 r. organ zawarł z rzeczoznawcą majątkowym [...] umowę w przedmiocie wykonania operatu szacunkowego. Jednak w wyznaczonym terminie postępowanie nie zostało zakończone, mimo że organ w dniu 20 lipca 2011 r. otrzymał operat szacunkowy, który powinien ocenić i przedstawić stronom. W dniu 17 sierpnia 2011 r. Wojewoda przedstawił rzeczoznawcy majątkowemu uwagi do operatu. Następnie organ w piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy, tj. do dnia 30 listopada 2011 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter i dużą ilość spraw do załatwienia czyli wyznaczył kolejny termin - trzymiesięczny do załatwienia sprawy. W dniu 21 września 2011 r. organ zgłosił rzeczoznawcy [...] ponownie swoje uwagi do operatu szacunkowego, a w dniu 5 października 2011 r. zwrócił się do niej o weryfikację operatu mając na względzie uwagi zgłoszone przez Komisję Opiniującą Operaty Szacunkowe przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych do operatu dotyczącego innej nieruchomości zabudowanej będącej w użytkowaniu wieczystym, wycenianej również przez [...]. Dopiero w dniu 8 listopada 2011 r. organ dokonał "odbioru" operatu szacunkowego sporządzonego przez [...]. Czyli dokonywana przez Wojewodę [...] ocena operatu szacunkowego trwała prawie 5 miesięcy, co w ocenie Sądu I instancji wskazywało na nieuzasadnioną opieszałość organu przy podejmowaniu czynności. Termin zakończenia sprawy wyznaczony w piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r. nie został dochowany. W piśmie z dnia 16 listopada 2011 r. Wojewoda poinformował strony o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 16 grudnia 2011 r. i po raz kolejny przedłużył termin zakończenia sprawy - do dnia 29 lutego 2012 r. Następnie Sąd I instancji podał, że w dniu 16 grudnia 2011 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której nie stawił się skarżący, wskazując, że zawiadomienie otrzymał dopiero w dniu 5 grudnia 2011 r., a nadto jest chory. Na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta zakwestionował wartość nieruchomości wyliczoną przez rzeczoznawcę. W piśmie z dnia 23 grudnia 2011 r. organ wyznaczył nowy termin rozprawy na dzień 27 stycznia 2012 r. W dniu 27 stycznia 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której skarżący wniósł o przyznanie nieruchomości zamiennej i zakwestionował wartość nieruchomości wyliczoną przez rzeczoznawcę. W dniu 3 lutego 2012 r. złożył zaś prywatny operat szacunkowy sporządzony przez [...]. W dniu 10 lutego 2012 r. Wojewoda [...] zwrócił się więc do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Komisji Arbitrażowej w [...] o podanie kosztów oraz terminu wykonania przez Komisję oceny prawidłowości obu przedłożonych w niniejszej sprawie operatów. W związku z powyższym w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. organ zawiadomił strony, że przedłuża termin zakończenia postępowania do dnia 31 lipca 2012 r., czyli przedłuża termin załatwienia sprawy o kolejne miesiące - w sumie o 5 miesięcy. W dniu 26 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta [...], w imieniu którego działał Miejski Zarząd Dróg w [...] przedłożył ocenę operatów autorstwa [...] sporządzoną przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Z oceny tej wynika, że operaty zostały sporządzone nieprawidłowo i nie mogą służyć celom dla których je wykonano. W dniu 20 czerwca 2012 r. wpłynęły natomiast do organu opinie Komisji Arbitrażowej, w których zakwestionowano prawidłowość zarówno operatu autorstwa [...] jak i operatu [...]. W dniu 12 lipca 2012 r. Wojewoda [...] zawiadomił [...] o negatywnej ocenie jej operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie i zlecił jej sporządzenie nowego operatu. W związku z powyższym, pismem z dnia 24 lipca 2012 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 31 października 2012 r., po czym w dniu 9 sierpnia 2012 r. zwrócił się ponownie do [...] o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W piśmie z dnia 13 września 2012 r. organ wystosował do ww. rzeczoznawcy ponaglenie. Kolejne ponaglenia (pocztą elektroniczną) wysyłano w październiku i listopadzie 2012 r. W piśmie z dnia 30 października 2012 r. wyznaczono nowy termin zakończenia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r. W dniu 12 listopada 2012 r. rzeczoznawca [...] przedłożyła nowy operat szacunkowy. W dniu 16 listopada 2012 r. organ poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, prawie składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni. W dniu 10 stycznia 2013 r. Wojewoda [...] zakończył postępowanie wydając decyzję ustalającą odszkodowanie. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że Wojewoda [...] aż pięciokrotnie nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia postępowania. Postępowanie trwało ponad 1 rok i 9 miesięcy, co stanowi wielokrotne przekroczenie terminów ustawowych. Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości, podejmując czynności z opóźnieniem, wykazując się brakiem koncentracji w podejmowaniu czynności, co prowadziło do przedłużania się postępowania. Z dokonanych ustaleń wynika bowiem, że organ uwagi do operatu złożonego w dniu 20 lipca 2011 r. zgłosił prawie po miesiącu (17 sierpnia 2011 r.). Następnie przedstawiał jeszcze dodatkowe uwagi (21 września i 5 października 2011 r.). W konsekwencji dopiero w dniu 8 listopada 2011 r. organ zaakceptował operat szacunkowy. Z akt sprawy nie wynika, by tak rozłożone w czasie czynności były powodowane szczególnymi okolicznościami sprawy. Już po drugiej rozprawie administracyjnej z udziałem skarżącego (27 styczeń 2012 r.) postępowanie trwało prawie rok. Złożono kontroperat oraz opinie Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców i Komisji Arbitrażowej, ale już w dniu 20 czerwca 2012 r. organ dysponował pełną oceną przedłożonych w sprawie operatów szacunkowych. Tymczasem dopiero w dniu 12 lipca 2012 r. wystąpił o sporządzenie nowego operatu szacunkowego do tego samego rzeczoznawcy, tj. [...], której wycena została poddana gruntownej krytyce przez dwie odrębne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Wątpliwości Sądu I instancji budziło więc zlecenie wykonania operatu temu samemu rzeczoznawcy. Potwierdzeniem tych wątpliwości jest negatywna ocena operatu z listopada 2012 r. dokonana przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia 22 listopada 2013 r. Ocena ta była przyczyną uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., co dodatkowo znacznie wydłużyło postępowanie. Sąd I instancji podkreślił, że mnogość spraw, w których rzeczoznawcy zobowiązani są do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, nie może sama przez się usprawiedliwiać przewlekłego działania organu administracji. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem o wyjątkowym i uproszczonym charakterze, w związku z czym od organu administracji wymaga się szczególnie wnikliwego i szybkiego działania. Organ administracji powinien się zatem liczyć z tym, że kolejnym postępowaniem będzie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które powinno być zainicjowane bezpośrednio po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powinien się do tego przygotować wcześniej i tak zorganizować pracę, aby czynności podejmować w sposób, wykluczający zarzut przewlekłości postępowania. Organ nie może tłumaczyć zaistniałego opóźnienia aktywnością stron postępowania, w szczególności wnoszonymi przez stronę środkami odwoławczymi od decyzji. Jest to, zdaniem Sądu I instancji, po pierwsze ustawowe prawo strony, a po drugie nie są to przyczyny przewlekłości postępowania z winy organu. Po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącego, organ nie podjął już żadnych czynności w sprawie poza zawiadomieniem w dniu 3 września 2014 r., że termin zakończenia sprawy został przedłużony do 28 lutego 2015 r., ale i ten termin nie został dochowany. Nie zawiesił także postępowania administracyjnego, gdy skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję z dnia 4 czerwca 2014 r. Tymczasem skarga do sądu administracyjnego nie powoduje z mocy prawa wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie została także na wniosek stron wstrzymana. Sąd I instancji stwierdził, że nie było przeszkód, aby Wojewoda [...] podejmował czynności w ramach niniejszego postępowania, tym bardziej że Minister w decyzji kasacyjnej wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co w świetle negatywnych ocen operatów [...] nie powinno budzić wątpliwości. Sąd I instancji zaznaczył, że przewlekłego postępowania organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych. Termin prawie dwuletni dla rozpoznania przedmiotowej sprawy przed wydaniem decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. i termin prawie sześcioletni przed wydaniem decyzji z dnia 9 stycznia 2017 r. nie może znaleźć żadnego logicznego i usprawiedliwiającego wyjaśnienia. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obiektywne elementy takie jak upływ kilku terminów załatwienia sprawy, podejmowanie czynności w dużych odstępach czasu, zlecenie wykonania powtórnego operatu temu samemu rzeczoznawcy, którego operat został oceniony negatywnie przez dwie organizacje zawodowe rzeczoznawców, a po uchyleniu decyzji ustalającej odszkodowanie przez Ministra Infrastruktury w dniu 4 czerwca 2014 r. nie podejmowanie w praktyce żadnych działań wskazuje na to, że przewlekłość organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki i tylko takie, które są niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz prowadził postępowanie z zachowaniem wszelkich wymogów procesowych określonych w k.p.a., 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 5 oraz art. 36 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę tego stanu. Sąd w sposób nieuprawniony przyjął, że nie podlegają odliczeniu od terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy odszkodowawczej okresy opóźnień spowodowanych z winy stron lub z przyczyn niezależnych od organów. Ponadto Sąd zakwestionował możliwość przedłużania terminów załatwienia sprawy administracyjnej i nieprawidłowo przyjął, że organ nie dotrzymywał terminów przez siebie wyznaczonych. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W stosunku do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że ustawodawca treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujął w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w tym przepisie polegać może na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Zaś pkt 3 art. 149 § 1 p.p.s.a. jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Każda z tych jednostek redakcyjnych zawiera odrębne normy, które mogły stanowić podstawę zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, dokonuje zatem kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w granicach skargi kasacyjnej tj. w granicach zaskarżenia wyroku. Nie posiada uprawnienia do wyinterpretowania intencji kasatora, skoro ten środek zaskarżenia został objęty obowiązkiem sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzut naruszenia 149 § 1 p.p.s.a. miał jednak na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał powyższy zarzut w nawiązaniu do treści kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, przyjmując, że istotą podniesionych zarzutów jest błędna ocena Sądu I instancji w stosunku do kontrolowanego postępowania, które w ocenie kasatora nie było prowadzone w sposób przewlekły, a niedochowanie terminów załatwienia sprawy spowodowane było koniecznością wyjaśnienia kwestii mających pierwszorzędne znaczenie w postępowaniu odszkodowawczym. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Tak więc z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 606/15). Przewlekłość postępowania występuje także, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), co oznacza, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas, gdy jego czynności są nieskuteczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie było prowadzone przez Wojewodę [...] na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 4b tej ustawy, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 k.p.a., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Bezsprzecznie Wojewoda [...] nie dokonał ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości skarżącego w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wojewoda [...] decyzję ustalającą odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wydał prawie po dwóch latach od daty pierwszej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz prowadził postępowanie prawie przez sześć lat przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem skomplikowanym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długoterminowym. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro nie tylko przygotowanie takiego operatu szacunkowego wymaga określonego czasu, jak też i samo wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musi nastąpić w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. poz. 759, ze zm.). Jednakże w niniejszej sprawie to nie te okoliczności spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Rację ma Sąd I instancji uznając, że Wojewoda [...] aż pięciokrotnie nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia postępowania, a prowadzone postępowanie trwało kilka lat, co stanowi wielokrotne przekroczenie terminów ustawowych, a zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organ podejmował czynności z opóźnieniem wykazując się brakiem koncentracji w podejmowaniu czynności, co prowadziło do nieuzasadnionego przedłużania się postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując w niniejszej sprawie oceny stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania należało także wziąć pod uwagę fakt, że skarżący został pozbawiony prawa własności swej nieruchomości w trybie specustawy drogowej, a więc z mocy samego prawa. Tymczasem odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości musiał dochodzić na drodze postępowania administracyjnego, a więc już tylko z powodu przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania zmuszony był oczekiwać na przysługujące mu odszkodowanie. Skoro ustawodawca przyjął zróżnicowanie sytuacji prawnej stron tego postępowania ze względu na cel publiczny, jakim jest budowa drogi, to oczywistym jest, że niedopuszczalnym jest przedłużanie okresu załatwienia sprawy odszkodowania bez uzasadnionych przyczyn. Tymczasem postępowanie Wojewody [...] w tej sprawie było działaniem prowadzonym wbrew określonym w przepisach k.p.a. standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. To zaś nakazywało przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O losztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.