II SA/Ke 979/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. II SA/KE 979/15 UZASADNIENIE Decyzją z 14 sierpnia 2015 r., znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku O. Sp. z o.o. w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 2 czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Powiatu przez pełniącego obowiązki Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w O. z dnia 19 września 2014 r. zezwalającej ww. spółce na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej: [...]o powierzchni 1801m2 (pobocze) na okres od dnia 22 września 2014 r. do dnia 3 października 2014 r. w celu prowadzenia robót budowlano – montażowych przy budowie rurociągu kablowego światłowodowego złożonego z czterech rur RHDPE 40/3,7 przy realizacji projektu "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej – województwo świętokrzyskie", w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 3.602,00 zł za zajęcia pasa drogowego tj. pkt 2 decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu 9 marca 2015 r. wpłynął wniosek O. Sp. z o.o. w L. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 19 września 2014 r. w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 3.602,00 zł za zajęcia pasa drogowego tj. pkt 2 decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Kolegium decyzją z 2 czerwca 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 września 2014 r. w części obejmującej naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Rozpatrując sprawę ponownie SKO podniosło, że decyzja z 19 września 2014r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 11 ww. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu powyższy zapis oznacza, że kwestie te są nierozłączne i funkcjonują razem w danej decyzji. SKO wskazało na art. 54 ust. 8, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 6 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 a ustawy z dnia 7 maja o 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz podniosło, że inwestor – Województwo Świętokrzyskie – złożył do Wojewody Świętokrzyskiego zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Wojewoda w terminie 30 dni nie wniósł sprzeciwu w sprawie. Kolegium zauważyło, że zakres planowanych robót nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ani decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, a zatem takie decyzje nie zostały w sprawie wydane i nie ma ich w obrocie prawnym. W ocenie organu, prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada wyłącznie inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Skarżąca spółka nie posiada takiej decyzji uzyskanej zarówno w imieniu własnym jak również w imieniu inwestora dla wskazanego we wniosku zakresu inwestycji. W związku z tym decyzja zarządcy drogi z 19 września 2014 r. wydana została przez organ właściwy i nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a zatem nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 kpa, ani też w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a decyzja Kolegium z 2 czerwca 2015 r. jest zgodna z prawem. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze O. Sp. z o.o. w L. wniosła o uchylenie decyzji z 14 sierpnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z 2 czerwca 2015r. zarzucając naruszenie art. 54 ust. 8, art. 50 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 5, art. 49, art. 49a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które na mocy zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 2 czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Powiatu przez pełniącego obowiązki Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Opatowie z 19 września 2014 r., w sytuacji gdy: 1) z treści ww. przepisów wynika, że jeśli usytuowanie - a więc lokalizacja - regionalnej sieci szerokopasmowej, wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, to inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji (art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu ...), 2) z treści ww. przepisów wynika, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna (art. 49 ustawy o wspieraniu...) czy też realizowana jest przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 49a ustawy o wspieraniu...), 3) z treści art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określającego zakres przedmiotowy ustawy wynika, że prawo do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej na potrzeby realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, należy niewątpliwie do form wspierania inwestorów wykonujących tego rodzaju inwestycje. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 19 września 2014 r. nie wystąpiła przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, w sytuacji gdy właściwa wykładnia oraz zastosowanie przepisów oznacza zwolnienie z obowiązku naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - bezpodstawnie ustalonej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przepisy omawianej ustawy przewidują możliwość realizacji sieci szerokopasmowej nie tylko po wydaniu decyzji lokalizacyjnej (54 ust. 8 ww. ustawy) ale również bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 49a). Przy czym ta druga możliwość została wprowadzona na mocy art. 49a dodanego zmianą ustawy z dnia 12 października 2012 r., która weszła w życie 16 grudnia 2012 r. Oczywistym jest zatem, że zamiarem ustawodawcy, zgodnie z postanowieniami art.1 ust. 1 pkt 1 i 5 ww. ustawy, było wprowadzenie tej formy wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, polegających na budowie sieci szerokopasmowych - niewątpliwie ułatwiającej realizację inwestycji spełniającej kryteria ustawowe. Skarżący podniósł, że z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji z 19 września 2014 r. został złożony w celu prowadzenia robót budowlano - montażowych w ramach budowy telekomunikacyjnej linii kablowej realizowanej rurociągiem kablowym wraz ze studzienkami kablowymi przy realizacji projektu budowy telekomunikacyjnej linii kablowej doziemnej "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej - województwo świętokrzyskie". W ocenie Spółki, organy rozpatrując kwestię opłaty winny uwzględnić zapis art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Jej zdaniem, art. 54 ust. 8 omawianej ustawy pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 i następne ustawy o drogach publicznych, niewątpliwie jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej. Biorąc pod uwagę, że charakter inwestycji został określony we wniosku, a następnie przytoczony w decyzji, niewątpliwie organy wiedziały o ustawowych przesłankach wyłączających możliwość naliczenia opłaty. Zredagowanie art. 54 w ten sposób, że przepisy ust. 8 i ust. 9 zostały zamieszone w zapisach dotyczących ustalenia lokalizacji sieci szerokopasmowej w drodze decyzji wojewody, nie oznacza, że intencją ustawodawcy było, iż powyższe ustępy mają zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji lokalizacyjnej przez wojewodę. Taka interpretacja nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia, jeśli wziąć pod uwagę okoliczności, które zostały wyżej podniesione oraz fakt, że inwestycja może być realizowana, bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, jedynie na podstawie zgłoszenia budowlanego do wojewody. W przeciwnym wypadku uprawnienie inwestora byłoby uzależnione od tego czy wydano decyzję lokalizacyjną na realizowaną sieć szerokopasmową, czy też nie, przy jednoczesnym braku obowiązku uzyskania takiej decyzji - jeśli przepisy prawa przewidują taką możliwość. Zdaniem skarżącego oznacza to, że zapisy powołanej wyżej ustawy wskazują jednoznacznie na to, że istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego - to jest lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej. Decyzje obu organów, w części objętej niniejszym postępowaniem, zostały zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisu art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie obowiązku zapłaty opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji na terenie województwa świętokrzyskiego, polegającej na budowie linii kablowej Regionalnej Sieci Szerokopasmowej Polski Wschodniej. W ocenie Spółki, stanowisko Kolegium jest całkowicie nieuzasadnione, ponieważ jeśli w efekcie niewłaściwego zastosowania oraz interpretacji przepisów organ ustalił, że istnieje prawny obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy przepisy takiej powinności nie ustanawiają, to tego rodzaju kwestia wiąże się bezpośrednio z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej ww. spółce na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej: [...], o powierzchni 1801m2 (pobocze) na okres od dnia 22 września 2014 r. do dnia 3 października 2014 r. w celu prowadzenia robót budowlano – montażowych przy budowie rurociągu kablowego światłowodowego złożonego z czterech rur RHDPE 40/3,7 przy realizacji projektu "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej – województwo świętokrzyskie", w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 3.602 zł za zajęcia pasa drogowego tj. pkt 2 decyzji. W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, w tym przypadku określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457). W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 września 2014 r. zarzucał jej przede wszystkim wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego niezgodnej z uprawnieniem przewidzianym w art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. W ocenie Kolegium, prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tymczasem roboty wyszczególnione w decyzji z 19 września 2014 r. były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego przez inwestora – Województwo Świętokrzyskie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżąca nie występowała do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, ani w imieniu własnym, ani w imieniu inwestora. Zdaniem zaś Spółki, w sprawie zakończonej decyzją z 19 września 2014 r. organy winny były uwzględnić art. 54 ust. 8 ustawy, a interpretacja, iż zastosowanie tego przepisu może nastąpić tylko w przypadku wydania przez wojewodę decyzji lokalizacyjnej, nie ma racjonalnego uzasadnienia jeśli wziąć pod uwagę, że inwestycja może być realizowana bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, a jedynie na podstawie zgłoszenia. W ocenie Spółki istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego tj. lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem niniejszego postępowania nie jest rozstrzygnięcie sporu prawnego pomiędzy stronami w zakresie możliwości zastosowania art. 54 ust. 8 ustawy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 19 września 2014 r., a jedynie ocena, czy zasadną była odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Raz jeszcze wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby przepisy, których naruszenie strona skarżąca zarzuca, nie pozostawiały jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść była jasna i nie wywoływała sporów doktrynalno-orzeczniczych. Tymczasem treść art. 54 ust. 8 ustawy nie jest jednoznaczna i może być różnie interpretowana, o czym świadczy chociażby istnienie sporu pomiędzy stronami tego postępowania. Konieczność wykładni omawianego przepisu potwierdza także rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w nieprawomocnym wyroku z 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 732/15 stwierdził, że w sytuacji gdy inwestor zgłosił zamiar budowy regionalnej sieci szerokopasmowej Wojewodzie Świętokrzyskiemu zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 20a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 60 ust. 1a ustawy, a Wojewoda nie zgłosił sprzeciwu i inwestor mógł rozpocząć realizację inwestycji zgodnie z prawem, uprawniony był do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy. Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w (nieprawomocnym) wyroku z 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 459/15. W ocenie tego Sądu, zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Jak widać zatem, treść art. 54 ust. 8 ustawy dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej wręcz interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji, gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym samym wyrażenie przez organ jednego z przedstawionych wyżej poglądów, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji, ewentualne naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy – co zarzuca skarżąca - mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji z 19 września 2014 r. w toku postępowania odwoławczego, jeśli takie toczyłoby się przed właściwym organem, a nie do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.