II SA/Gd 725/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. N. i K. N. na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. K. N. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [..]. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta zwrócił się do Starosty o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Gminy nieruchomości niezabudowanej położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 412 m2, wyjaśniając jednocześnie, że jest ona niezbędna w celu zakończenia inwestycji celu publicznego, tj. utworzenia parku miejskiego, w tym urządzenia zieleni, budowy obiektów małej architektury, oświetlenia parkowego oraz wodociągu dla fontanny, który to cel określony został w decyzji Burmistrza Miasta z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Starosta, decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie J. Starosta uznał bowiem, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie nie jest możliwe ze względu na niedopuszczalność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cel określony we wniosku Burmistrza Miasta. Organ wyjaśnił, że wywłaszczenie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie, dla nieruchomości nr [...], wydana została w dniu 9 lutego 2011 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (nr [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. nr [...]. Jako cel publiczny wskazano w tej decyzji: park (skwer) miejski, który miał powstać poprzez urządzenie zieleni oraz budowę obiektów małej architektury na terenie istniejącego parku (skweru) z wykorzystaniem istniejących elementów kompozycyjnych oraz budowę oświetlenia parkowego i doprowadzenie wodociągu do zasilania ewentualnej fontanny. Taki też cel został wskazany we wniosku o wywłaszczenie. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wiąże zaś w zakresie ustalenia celu publicznego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Katalog celów publicznych został zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyliczenie zawarte w tym artykule jest wyczerpujące a określone w art. 6 pkt 10 tej ustawy inne cele publiczne muszą być wprost określone przez przepisy innych ustaw. Burmistrz Miasta, wydając zaś decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wywiódł cel publiczny poprzez łączną analizę art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny a taka interpretacja dla celów postępowania wywłaszczeniowego jest niedopuszczalna. Ustalony przez Burmistrza Miasta cel publiczny nie znajduje się bowiem w katalogu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma także w tym katalogu żadnego pokrewnego lub podobnego celu. Brak jest też innych przepisów ustawowych, które budowę skweru, zieleńca lub innej formy zieleni miejskiej uznawałyby za cele publiczny. Nie można bowiem zastosować tu przepisu ustawy o samorządzie gminnym, który uzasadniał wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten nie odwołuje się w swej treści do katalogu celów publicznych w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, Starosta wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeznaczenie nieruchomości pod zieleń publiczną, plac miejski lub skwer nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Starosta zauważył, że w niniejszej sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W sprawie zostały rzetelnie przeprowadzone rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym. Gmina Miasta prowadziła negocjacje w sprawie nabycia udziału w nieruchomości w czasie, przed podziałem nieruchomości, co potwierdzają dokumenty uzyskane z akt wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego [...] oraz treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt [...]. W tym czasie M. i K. N. byli właścicielami 1/3 nieruchomości nr [..]. Po podziale nieruchomości na podstawie tego postanowienia Sądu Burmistrz Miasta, w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r., złożył jeszcze jedną ofertę zakupu nieruchomości nr [...], która również została odrzucona. Od decyzji Starosty Gmina Miasta wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana przez Burmistrza w dniu 9 lutego 2011 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże Starostę i determinuje możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na treść art. 112 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 25 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji, odmawiając wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zastosował błędną wykładnię prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego organ związany był bowiem obowiązującą i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, która wydana została dla działki nr [...], a z uwagi na fakt spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, powinien pozyskać oryginał lub poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma M. i K. N. z dnia 12 lutego 2013 r. dotyczącą rokowań z Burmistrzem Miasta. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 112 ust. 3 i art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nieuwzględnienie, że nie zostały spełnione ani materialne przesłanki wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, ani formalne wymogi wniosku o wywłaszczenie, a w efekcie decyzja organu I instancji była nieprawidłowa. Uznanie bowiem, że organ administracji orzekający o wywłaszczeniu związany jest wydaną dla tego terenu decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, która na dodatek jest nieprawidłowa i nosi znamiona nieważności– rażąco narusza przepisy prawa. Ponieważ zaś cel podany we wniosku Burmistrza Miasta o wywłaszczenie nie stanowi celu publicznego na potrzeby wywłaszczenia tym samym wniosek organu nie był kompletny. Nadto skarżący zarzucili, że decyzja organu odwoławczego wydania została z naruszeniem: art. 10 w zw. z art. 80 kpa – w szczególności poprzez nieuwzględnienie twierdzeń skarżących a w efekcie niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 138 § 2 kpa – poprzez uchylenie prawidłowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo faktu, że decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów postępowania a nie pozostał niewyjaśniony żaden zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że odniósł się do argumentów przedstawionych przez skarżących w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał bowiem, że w dacie składania wniosku o wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego, jak również obecnie, funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki nr [...] a w związku z tym organ I instancji jest związany przedmiotowym rozstrzygnięciem i z uwagi na fakt spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Wojewody jest zgodna z prawem. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519). Przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 kpa, uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Wojewoda, wydając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję, miał podstawy do zastosowania dyspozycji przepisu art. 138 § 2 kpa. Wojewoda prawidłowo uznał bowiem, że decyzja Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 25 sierpnia 2014 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Starosta, rozważając przesłanki wszczęcia, na wniosek Burmistrza Miasta z dnia 27 czerwca 2014 r., postępowania wywłaszczeniowego, błędnie przyjął, że badając warunki określone w art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniony jest do samodzielnej oceny istnienia celu publicznego. Starosta związany był bowiem w tym zakresie z wydaną przez Burmistrza Miasta decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...] o ustaleniu dla działki nr [...] obręb J. położonej przy ul. [...], warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji tej stwierdzono zaś, że działka nr [...] położona w J. została przeznaczona do realizacji celu publicznego jakim jest: park (skwer) miejski, urządzenie zieleni oraz budowa obiektów małej architektury na terenie istniejącego parku (skweru) z wykorzystaniem istniejących elementów kompozycyjnych, budowa oświetlenia parkowego i doprowadzenie wodociągu do zasilania ewentualnej fontanny. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopuszczalność zastosowania wywłaszczenia determinowana jest zatem istnieniem jednego z dwóch podanych dokumentów planistycznych tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których to dokumentach skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie obejmującym jedną lub więcej nieruchomości. W ten sposób wywłaszczenie pełni rolę służebną wobec dokumentów planistycznych (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK 2009, Warszawa 2013, str. 831). Dla obszarów, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest decyzja lokalizacyjna, która ma zapewnić zgodność inwestycji z ładem przestrzennym i stanowi informację, czy konkretny cel publiczny w danym miejscu w ogóle może być zrealizowany bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1414/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, z jednej strony konkretyzującym lokalizację celu publicznego na określonej nieruchomości, ale z drugiej strony stanowiącym prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości. Dlatego też, decyzja taka wiąże organ w postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości (zob. E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2011, str. 556), oczywiście do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z zasadą trwałości wynikającą z art. 16 §1 kpa, decyzja ostateczna wiąże i może być uchylona lub zmieniona tylko w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, którymi są w szczególności postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub też postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Uznanie zatem przez organ I instancji, że ustalenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczące określonego w niej celu publicznego, powinny podlegać ponownej analizie w toku postępowania wywłaszczeniowego, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. Z kolei, ustalenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, doszło do naruszenia przepisów postępowania zawsze prowadzić musi do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odmowa wszczęcia postępowania następuje jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, jeżeli już na tym etapie okaże się, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przeprowadzenia wywłaszczenia. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie jest jedynie organ I instancji. Tylko bowiem, organ I instancji, gdy nie stwierdzi innych podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, będzie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o wywłaszczenie. Merytorycznie rozpoznany wniosek o wywłaszczenie będzie mógł zaś podlegać dalszej kontroli zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.