II SA/Gl 880/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Rada Gminy I. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy I. (dalej: Uchwała). Pismem z dnia [...] r. J. K. wezwała Radę Gminy I. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego spowodowanego tą uchwałą zmiany sposobu przeznaczana z terenu rolnego na teren przeznaczony pod zabudowę działki nr [...] Jak wskazał w uzasadnieniu wezwania , jest on właścicielem działki nr [...] objętej Uchwałą, której ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i tym samym oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości. W jego ocenie, w wyniku przyjęcia Uchwały doszło do bezpośredniego i konkretnego naruszenia jego interesu prawnego z tego względu, że stosownie do postanowień Studium nie będzie możliwe w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki pod zabudowę. Rada Gminy I. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. odmówiła uwzględnienia wezwania, uzasadniając to brakiem naruszenia interesu prawnego w sytuacji, w której postanowienia Uchwały w żaden sposób nie zmieniają statusu działki należącej do J. K. Informację o uchwale przekazano zainteresowanemu pismem z dnia [...] r., doręczonym [...] r. Skargą z dnia [...] r. J. K. zakwestionował Uchwałę w sprawie Studium w części dotyczącej tekstu i rysunku w zakresie działki nr [...], położonej w I. przysiółek [...], stanowiącej jego własność, podnosząc zarzut naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP. Wniósł o stwierdzenie, że uchwała ta w części objętej skargą została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi, w pierwszym rzędzie, wykazuje naruszenie jego interesu prawnego Uchwałą przywołując argumenty analogiczne jak w wezwaniu. Jak wywodzi, stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium (w przeciwieństwie do planu miejscowego), nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W konsekwencji oddziałują prawa i obowiązki właściciela, a przede wszystkim kształtują sposób wykonywania prawa własności, naruszając tym samym jego interes prawny. Z tego względu właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym studium jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę. Działka, której dotyczy skarga jest częścią rodzinnych działek. Otrzymał ją w [...] r. jako dział spadku po ojcu. Powstała ona z podziału działki nr [...] na działkę nr [...] o pow. [...] m kw., którą otrzymała jego siostra M. i szwagier M.P. oraz na działkę nr [...] o pow. [...] m kw., stanowiącej jego własność. W Studium działka nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę, natomiast działka nr [...] - nie. Na tym terenie zabudowa istnieje od co najmniej [...] Jat ( budynek rodzinny Zowadów wpisany do gminnego rejestru zabytków) oraz kilka budynków z II połowy [...] wieku , mi.in. jego rodzinny dom. Jego działka przylega bezpośrednio do terenów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi o charakterze zagrodowym i ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej) o nakładce asfaltowej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, doszło do bezpośredniego i konkretnego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami Uchwały, gdyż wskutek przyjęcia studium nie będzie możliwe przeznaczenie jego działki pod zabudowę w planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji studium, uniemożliwiając zabudowę, w sposób bezpośredni ogranicza jego prawo własności, wręcz naruszają jego istotę. Naruszenie interesu prawnego jest jednocześnie niezgodne z obiektywnym porządkiem prawnym z tej racji, Rada Gminy I. odmawiając uwzględnienia uwagi z dnia [...] r. i przeznaczenia działki pod zabudowę przekroczyła granice władztwa planistycznego naruszając art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenia wskazanych przepisów uzasadnia tym, że w przyjętym studium działka o nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę, a jego działka o nr [...] nie i figuruje jako teren rolny. Działka położona jest w części zurbanizowanej, przylega bezpośrednio do terenów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi o charakterze zagrodowym, ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) o nakładce asfaltowej. Wybudowanie jeszcze jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w tym terenie nie będzie miało wpływu na przedmiot ochrony wynikający z uwarunkowań [...] Budynek, który miałby być umieszczony na działce, będzie spełniać wszelkie wymogi dotyczące ochrony środowiska, m.in. ogrzewanie olejowe, przydomowa oczyszczalnia ścieków, kolektory słoneczne. Z rysunku Studium i z prognozy oddziaływania na środowisko nie wynika aby na tym terenie występowały gatunki roślin i zwierząt podlegające z mocy prawa ochronie. Potwierdza to "Prognoza oddziaływania na środowisko". Zarówno obszar [...] nie wykluczają możliwości zabudowy niektórych terenów. Planowana zabudowa nie jest intensywna ani nie jest położona w korytarzu ekologicznym. Z rysunku Studium i części opisowej "Prognozy oddziaływania na środowisko" nie wynika, żeby były tam jakiekolwiek chronione elementy środowiska, które by wykluczały możliwość zabudowy tejże działki. Działka posiada dobre uwarunkowania fizjograficzne, nie ma na niej rowów melioracyjnych, cieków wodnych, pomników przyrody, gleb chronionych, nie jest to teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi jak i osuwisk. Podczas prac budowlanych nie będzie zmieniona rzeźba terenu. W przypadku posadowienia budynku nie naruszony zostanie krajobraz ani też zasady ochrony zasobów dziedzictwa kulturowego. Włączenie działki do terenów przeznaczonych pod zabudowę nie stałoby w sprzeczności z wnioskiem [...] (pismo [...]) ponieważ wielkość i kształt działki umożliwia zabudowę w odległości większej niż 12 m od granicy lasów i zadrzewień. Nie ma potrzeby ograniczania zabudowy do jednego pasa wzdłuż istniejącej drogi, gdyż w tym terenie budynki usytuowane są po obydwu stronach drogi. W świetle tych okoliczności nie było żadnych merytorycznych argumentów uzasadniąjących pozostawienie działki jako niebudowlanej. Skoro działka [...] mogła zostać włączona w teren budowlany, to odmawiając prawa do zabudowy działki, której stan faktyczny jest identyczny, Rada nie traktuje wszystkich właścicieli tak samo i w dodatku ingeruje w istotę prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na brak naruszenia interesu prawnego po stronie J. K.. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu. Działka, której właścicielem jest skarżący znajduje się na terenie objętym obszarową ochroną przyrody na mocy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. w granicy specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...]. Strategia zarządzania dla [...] wskazuje, że obszar podlega intensywnym presjom i wpływom ludzkim. Ponadto [...] w piśmie [...] r. wnioskował o wprowadzenie do Studium zakazu realizacji budynków i budowli w odległości co najmniej 12m od granic lasów i zadrzewień oraz źródeł i górnych krawędzi skarp brzegowych cieków i zbiorników wodnych, zakazu realizacji nowych działek siedliskowych na gruntach rolnych oraz realizacji budynków letniskowych oraz rekreacji indywidualnej w granicach [...], a także ograniczenie możliwości zabudowy do jednego pasa wzdłuż istniejących dróg. Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium, i powiązane z nimi nakazy i zakazy, mogą powodować naruszeniu interesu prawnego. Przed podjęciem przez Radę Gminy I. uchwały nr [...] z dnia [...] r. nieruchomość będąca własnością wzywającego była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy I. zatwierdzonego Uchwałą [...] Rady Gminy w I.z dnia [...] r. Zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego działka wzywającego położona jest w jednostce: "Tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej w ściśle określonych obszarach I. 22 R/Mn Działka bez prawa zabudowy". Tym samym uchwalenie studium nie zmieniło zakresu wykorzystania działki nr [...]. Wobec tego, w odniesieniu do działki wzywającego uchwała nie wprowadza jakichkolwiek zmian w wykorzystaniu nieruchomości. Wzywający wskazał w wezwaniu z dnia [...] r., że Rada Gminy podejmując w/w uchwałę naruszyła art. 12 i art. 28 przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże z samego faktu nie uwzględnienia przez Radę Gminy I. uwag wzywającego do projektu studium złożonych w dniu [...] r. nie można wywodzić twierdzenia, iż Rada Gminy naruszyła zasady lub tryb sporządzania studium. Co do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, należy wskazać, że prawo własności, jako najszersza forma korzystania z rzeczy nie daje jednak właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Granice tego prawa będą bowiem wyznaczane przez całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego statuuje zaś uprawnienie właściciela do korzystania z jego własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przywołane wyżej ogólne przepisy stanowiące konstrukcję prawa własności i określające sposób jego wykonywania nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego wzywającego, który miałby zostać naruszony postanowieniami uchwały nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Gminy I. z dnia [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy I., niewątpliwie mieszcząca się w pojęciu "aktu organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej". Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem); po drugie – uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym nie jest do końca jasne czy sąd skargę obarczoną taką wadę powinien oddalić czy też ją odrzucić. Jak się wydaje, po nowelizacji art. 58 p.p.s.a. polegającej na wprowadzeniu w ust. 1 tego artykułu pkt. 5a kwestia ta została przesądzona w odniesieniu do niewykazania naruszenia interesu prawnego. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis szczególny, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, wobec tego w przypadku niewykazania tego (takiego) interesu skarga podlega odrzuceniu. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż Uchwała narusza interes prawny skarżącego z następujących względów. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należałoby zatem wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącego powodując, że jego sfera prawna w wyniku przyjęcia przedmiotowej Uchwały zostanie ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Zważyć trzeba, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, iż zdarzają się przypadki uznania posiadania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium, niemniej jednak powyższe należą do niezwykle rzadkich. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, w odniesieniu bowiem przed podjęciem przez Radę Gminy I. uchwały nr [...] z dnia [...] r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą [...] Rady Gminy w I. z dnia [...] r. usytuowana była w jednostce: "Tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej w ściśle określonych obszarach I. 22 R/Mn Działka bez prawa zabudowy". Uchwalenie Studium nie zmieniło zakresu wykorzystania działki nr [...]. W tej sytuacji postanowienia Studium nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego, który stać się mógł przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn brak spełnienia warunku określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiązać się musi z uznaniem za prawidłowe oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych okolicznościach powołane przez pełnomocnika skarżącego zarzuty skargi nie mogły zasługiwać na uwzględnienie, albowiem nakierowane były na wykazanie pominiętej przez Sąd I instancji wadliwości zaskarżonej uchwały w zakresie procedury jej uchwalania, jak i jej zapisów pozostających w luźnym związku z uzgodnieniami i uzyskanymi opiniami. Podkreślić ponownie należy, że dopiero uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niniejszą skargę odrzucił.