II SA/Rz 1389/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić Gminie Miasto [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. M. i M. M. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wyżej wymienionych za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach nr: 914/1, 914/2, 914/3 i 914/4 obr. [...] – [...], objętych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" i jednocześnie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina Miasto [...], kwestionując stanowisko organu w niej wyrażone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m.in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 cyt. wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Prezydent Miasta [...] wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, natomiast skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Miasto [...] (jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego) na decyzję organu odwoławczego - Wojewody, w tej samej sprawie. Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał Prezydent Miasta [...], stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). W myśl zaś art. 12 ust. 4a cyt. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (przejętej na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tak poprzednio – w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak i obecnie – po obowiązującej od dnia 19 stycznia 2014 r. nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zamieszczone są regulacje dotyczące wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach likwidowanego rodzinnego ogrodu działkowego, tyle że aktualnie w art. 18 ust. 1h rozstrzygnięto wątpliwości, w jakim trybie powinno to następować. Przesądzono, że obowiązki te ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zarówno w nauce prawa jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które wyklucza dopuszczalność powyżej opisanej konfiguracji procesowej, mianowicie takiej w której organ Gminy najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej a następnie Gmina ta wnosi skargę w tej samej sprawie. Podkreśla się, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie, nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu (por. postanowienie NSA z 3.01.2010 r., sygn. akt II GSK 263/09, publ. internetowa baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – zwana dalej "K.p.a."), to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2008 r. sygn. K.32/08; uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z 9.10.2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z 19.05.2003 r. sygn. OPS 1/2003 – publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl"; J.P. Tarno "Status prawny jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym" – Państwo i Prawo z 2006 r., nr 2). Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 P.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Prezydent Miasta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel Gminy, której jest organem wykonawczym, zmierzającej do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Jednocześnie tut. Sąd zwraca uwagę na pogląd wyrażony w nauce prawa, a który to popiera, zgodnie z którym ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy ich organy zostały powołane do orzekania w drodze decyzji administracyjnej należy przenieść na płaszczyznę praworządności. Dlatego właściwym powinien być tu tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym (dział IV K.p.a.) i sądowoadministracyjnym (powołany powyżej: J.P. Tarno "Status prawny jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym" – Państwo i Prawo z 2006 r., nr 2). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że Gmina Miasto [...] nie posiada legitymacji do złożenia skargi na decyzję Wojewody, wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej organu Gminy, tj. Prezydenta Miasta [...] i z tej przyczyny skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.