II SA/Wa 2006/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzającej nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 300 zł (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2015 r., działając na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, ze zm. ), w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), uchyliła § 1 pkt 2 uchwały Rady [...] nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] (§ 1); wykonanie uchwały powierzyła się Prezydentowi [...] (§ 2) oraz uchwaliła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 27 sierpnia 2015 r. (§ 3). W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że na mocy § 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] Rada [...] stwierdziła nieważność uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy [...]. Podstawą stwierdzenia nieważności było naruszenie kryterium legalności poprzez niezgodne z prawem rozszerzenie porządku obrad zwołanej na dzień [...] stycznia 2015 r. sesji nadzwyczajnej Rady Dzielnicy [...]. Dalej organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. w chwili podejmowania uchwały Rada [...], tj. organ nadzoru nad Radą Dzielnicy [...] nie dysponował pisemnym oświadczeniem, złożonym w dniu [...] stycznia 2015 r. przez K. Z. - ówczesnego Burmistrza Dzielnicy [...], adresowanym do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] o rezygnacji z pełnienia funkcji Burmistrza. Oświadczenie to wymienione jest w treści projektu protokołu Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., zostało ono odnalezione w trakcie sporządzania spisu dokumentów, pozostających w dyspozycji L. L. W ocenie organu rezygnacja z pełnienia funkcji Burmistrza Dzielnicy [...] była skuteczna od chwili złożenia pisemnego oświadczenia w dniu [...] stycznia 2015 r. W konsekwencji uchwała Rady Dzielnicy o odwołaniu Burmistrza Dzielnicy z tej funkcji ma charakter deklaratoryjny, tj. nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a jedynie stanowi następstwo i potwierdzenie złożonej rezygnacji z pełnienia funkcji. Stąd też w ocenie organu w obrocie prawnym powinna zostać uchwała nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy [...], która to uchwała stanowi w swej istocie przyjęcie rezygnacji burmistrza. W dniu [...] września 2015 r. K. Z. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały nr [...]. Rada [...] nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W związku z czym K. Z., powołując się na treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) wniósł w dniu [...] października 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady [...] nr [...]. W skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz odpowiednio § 44 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy oraz naruszenie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] Warszawy w zw. art. 35 ust 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez doprowadzenie do bezprawnego pozbawienia go funkcji Burmistrza Dzielnicy [...]. Skarżący nie zgodził się z zaprezentowanym w zaskarżonej uchwale przez organ poglądzie, że oświadczenie o rezygnacji ze stanowiska samo w sobie wygenerowało skutki prawne z chwilą jego złożenia. Stwierdził, że kwestie te reguluje ustawa o ustroju m. st. Warszawy w art. 10 ust 5, zgodnie z którym odwołanie burmistrza następuje na wniosek Prezydenta [...] lub na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym. Odwołanie burmistrza jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu. Ponadto stwierdził, że: "zaskarżona uchwała wobec zaskarżenia i perspektywy stwierdzenia nieważności pierwotnej uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż od samego początku opiera się na niewłaściwych podstawach". W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Wyjaśniła, że uchylenie uchwały było spowodowane zmianą okoliczności faktycznych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga K. Z. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady [...] z dnia nr [...] z dnia [...] września 2015 r., jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym przy spełnieniu warunków z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), podlega kognicji sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie warunki te (w zakresie podmiotowym i przedmiotowy, w zakresie terminu i trybu zaskarżenia) zostały spełnione, a okoliczność ta nie jest między stronami sporna. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z komentowanego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na podstawie cytowanego art. 147 § 1 ustawy polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku przepisami ustaw samorządowych, gdzie doprecyzowano przesłanki określające kognicję sądu administracyjnego. Stosownie do art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym przewidują, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 kpa, w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r. , sygn. akt SA/Wr 849/90, publ. ONSA 1990, nr 4, poz. 2, Kabat "Komentarz do art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", publ. LEX nr: 148425). Sąd rozpoznający powyższą sprawę również podziela powyższe stanowisko. Ponadto należy zauważyć, że cytowany powyżej art. 147 § 1 ustawy nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być podjęte wówczas, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Natomiast nieistotne naruszenia prawa obejmuje wady nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały np. błędne powołanie podstawy prawnej - w sytuacji gdy istnieje podstawa do jej wydania, omyłki pisarskie, błędne oznaczenie uchwały (por. T. Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., wyd. LexisNexis Warszawa 2011 r., str. 674 i nast.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, ze zm. ), w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust 3 pkt 5). Natomiast z przepisów Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy wynika, że działalność organów Dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór sprawuje Prezydent oraz Rada Miasta (§ 62 ust 1 i 2). Stosownie zaś do § 64 statutu naruszenie przez uchwałę Rady Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (ust 1). Naruszenie przez uchwałę Zarządu Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały lub do wstrzymania jej wykonania i przekazania jej Zarządowi Dzielnicy, celem dokonania w niej niezbędnych zmian w wyznaczonym terminie (ust 2). Nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza: w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy - Prezydent, a w przypadku uchwał Rady Dzielnicy - Rada Miasta, na wniosek Prezydenta, który wstrzymuje wykonanie uchwały Rady Dzielnicy do czasu rozpatrzenia wniosku przez Radę Miasta (ust 3). Stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy, wstrzymanie wykonania uchwały organu Dzielnicy lub wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Dzielnicy z powodu innego niż niezgodność z prawem może nastąpić wyłącznie w terminie 30 dni od dnia przedłożenia uchwały w trybie przewidzianym w § 63. (ust 5). Nie ulega wątpliwości, że przytoczone powyżej przepisy prawa regulują zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy (w rozpoznawanej sprawie Rady [...]) nad działalnością organów jednostki pomocniczej (w rozpoznawanej sprawie Zarządu [...]). Z przytoczonych przepisów nie można jednak wyinterpretować uprawnienia dla organu gminy sprawującego nadzór nad działalnością organu jednostki pomocniczej do zmiany swoich własnych rozstrzygnięć wydanych w związku ze sprawowanym nadzorem. Takiej bowiem czynności dokonał faktycznie organ uchylając własną uchwałę stwierdzająca nieważność uchwały Zarządu [...] w sprawie odwołania Burmistrza [...]. Czynność ta nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa - ani w Statucie stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy, ani w ustawie o ustroju z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.), ani w ustawach samorządowych. Faktu tego nie zmienia wskazana przez organ zmiana okoliczności faktycznych w sprawie (odnalezienie oświadczenia o rezygnacji ze stanowiska). Stąd też należy uznać, że zaskarżona uchwała została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a działanie takie w ocenie Sądu nosi znamiona istotnego naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.