IV SA/Gl 973/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania Gminnej Rady Seniorów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 28 kwietnia 2014 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę w sprawie powołania Gminnej Rady Seniorów i nadała jej przymiot aktu prawa miejscowego. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Śląskiego, który domagał się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 5c ust. 5, w zw. z art. 5c ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.). Skarżący zarzucił, że w rozdziale 1 ust. 5 i 6 statutu, stanowiącego załącznik do uchwały, określono obszary działania Rady Seniorów oraz jej zadania, co wykracza poza delegację ustawową. Sprzeczny z prawem jest także ust. 4 tego rozdziału stanowiący, że Rada Seniorów może prowadzić działalność w zakresie konsultacji i doradztwa oraz może występować z własną inicjatywą z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 powołanej ustawy. Z kolei niezgodny z art. 5c ust. 4 ustawy jest zapis ust. 3 rozdziału 2 statutu przez określenie minimalnego wieku mieszkańców mogących być powołanymi w skład Rady Seniorów. Z tym przepisem ustawowym sprzeczny jest nadto ust. 4 rozdziału 2 statutu określający skład Rady Seniorów. Określenie, że do Rady wchodzi sześciu przedstawicieli organizacji pozarządowych, które działają na rzecz środowiska osób starszych, jest węższe niż zapis ustawowy zakładający udział przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Do tego typu podmiotów nie można z kolei zaliczyć przedstawicieli Rady Gminy i Wójta, którzy według statutu mają wchodzić w skład Rady Seniorów. Nawet gdyby ten fragment statutu zrozumieć, jako prawo wymienionych organów do desygnowania – spośród osób uprawnionych ustawowo – na członków Rady Seniorów, to i tak regulacje te – z uwagi na brak dookreślenia trybu wyboru takich członków – byłyby niekompletne, a tym samym niezgodne z prawem. W kontekście ustawy samorządowej (art. 19 ust. 2) przyznanie Przewodniczącemu Rady Gminy uprawnienia do wskazania przedstawicieli tej Rady do Rady Seniorów wykracza poza jego kompetencje. Natomiast w przypadku przedstawicieli Wójta wskazywanych przez niego uchwała nie określa, w jaki sposób i w jakim trybie będą oni wybierani. Tym samym regulacje dotyczące wyborów członków Rady Seniorów nie realizują prawidłowo delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego wytknięte uchybienia rzutują na ważność całej uchwały. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie. Podniósł w pierwszej kolejności, że zarzuty skargi zostały rozszerzone w stosunku do wcześniej uruchomionego postępowania nadzorczego. Zdaniem organu postanowienia statutu nie wykluczają udziału w Radzie Seniorów przedstawicieli podmiotów prowadzących uniwersytet trzeciego wieku, gdyż wchodzą one w zakres pojęcia organizacji pozarządowych. Powtórzenie w ust. 4 rozdziału 1 statutu treści art. 5c ust. 3 ustawy samorządowej organ uznał za konieczne dla powzięcia przez członków Rady Seniorów pełnej wiedzy co do zakresu swoich uprawnień. Organ uznał także za celowe uściślenie pojęcia osób starszych i dlatego nie uznał, by zaliczenie do nich osób, które ukończyły 60 lat było błędem. W świetle art. 5c ust. 4 nie jest jednak wykluczone, by przedstawiciele podmiotów wymienionych w tym przepisie byli młodsi. W końcu organ wskazał, że skład osobowy Gminnej Rady Seniorów został już ustalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej w skrócie P.p.s.a)., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu organu gminy, określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 zwanej dalej "u.s.g."). Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 tej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że uchwała ta – stanowiąca akt prawa miejscowego - w sposób istotny narusza prawo, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na przedmiot uchwały, przytoczyć należało art. 5 c u.s.g., według którego, Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (ust. 2), która ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 3).Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (ust. 4). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (ust. 5). Zasadnie zatem organ nadzoru wskazał, że przepis ten upoważnia radę gminy do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady Seniorów oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Materia statutowa Rady Seniorów zatem ma określać – zgodnie z delegacją ustawową – tryb wyboru członków Rady i zasad jej działania, a materia o utworzeniu Rady winna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu. Wobec tego stwierdzić należało, że ustalając główny cel, obszary działania oraz zadania Rady Seniorów, Rada Gminy wykroczyła poza delegację ustawową. Jak bowiem trafnie wskazał organ nadzoru uchwała w części zawierającej regulacje stanowiące o zawiązaniu organu gminnego –Rady Seniorów- zawiera również regulacje w zakresie, obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadania, co nie mieści się w pojęciu "powołania rady seniorów" ani też w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania". Zasadnie organ nadzoru podniósł, że "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania", który należy do materii statutowej, swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie. Uwzględnić również należało zarzut skargi, że postanowienie przedmiotowej uchwały, według którego rada może prowadzić działalność w zakresie konsultacji i doradztwa oraz może występować z własną inicjatywą, jest sprzeczny z prawem, z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. W tym zakresie trafnie organ nadzoru podniósł, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i normowanej tymi przepisami. Podzielić także należało ocenę skarżącego, że tego rodzaju wady legislacyjne stanowią istotne naruszenie prawa. Uwzględnić również należało zarzuty organu nadzoru dotyczące zawężenia obszarów działania Rady Seniorów oraz zakresu jej działania. Uregulowania te pozostają w sprzeczności z art. 5c ust. 1 u.s.g., który jasno określa, że zasadniczym celem powoływania powyższego organu gminy jest obywatelska aktywizacja osób starszych w społeczności lokalnej. Ponadto rada gminy narusza art. 5c ust. 4 u.s.g., na mocy którego, rada gminy uprawniona jest do uregulowania trybu wyboru członków rady seniorów i zasad działania rady seniorów, z zatem kwestii organizacyjnych. Nie sposób odeprzeć także zarzutu związanego z zaliczeniem do składu Rady Seniorów tylko osób, które ukończyły 60 rok życia. Wbrew twierdzeniu organu samorządowego zapis ust. 3 rozdziału 2 statutu wyklucza udział osób nie spełniających tego kryterium wiekowego. Użyto wręcz sformułowania "wyłącznie", co nie pozwala na żadne odstępstwo. Natomiast sprzeczność z art. 5c ust. 4 u.s.g. polega na tym, że w przepisie tym zakłada się udział w Radzie nie tylko osób starszych ale i osób działających na rzecz osób starszych. Słusznie Wojewoda kwestionuje sposób określenia w statucie składu Rady Seniorów. Statut nie może zawężać normy ustawowej, która używa w art. 5c ust. 4 szerszego pojęcia podmiotów działających na rzecz osób starszych, do których w szczególności, ale nie wyłącznie zaliczono organizacje pozarządowe, a w statucie te ostatnie wskazano jako jedyne. Skoro Rada Seniorów ma być ciałem konsultacyjnym i doradczym wobec organów Gminy, to już z tej racji zastrzeżenie budziłoby desygnowanie do niej przedstawicieli tych organów. Z szerokiego zakresu zadań Gminy trudno też wyciągnąć wniosek, że jej organy są takimi podmiotami działającymi na rzecz osób starszych, o jakich mowa w art. 5c u.s.g. Kompetencje przewodniczącego rady gminy są wyznaczone przy tym w art. 19 ust. 2 u.s.g. i nie mieści się w nich uprawnienie do wskazywania przedstawicieli do Rady Seniorów, co słusznie zarzucono w skardze. W sytuacji gdy istotne naruszenie prawa dotyka podstawowych kwestii związanych z określeniem składu osobowego Rady Seniorów, trybu jej powoływania oraz zakresu działania, należy podzielić stanowisko Wojewody, że wykazane wady rzutują na legalność całej uchwały. Takie stanowisko tut. Sąd zajął już w podobnych sprawach (o sygn. IV SA/Gl 893/14, IV SA/Gl 979/14, IV SA/Gl 14/15). W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, okoliczność, że od dnia jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż jeden rok, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. im