I OW 249/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy M. a Starostą Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. Z. w sprawie przywrócenia do stanu przejezdności drogi wewnętrznej postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Wójtowi Gminy M. ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. Wójt Gminy M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Starostą Ś., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. Z. dotyczącego przywrócenia do stanu przejezdności drogi wewnętrznej położonej w miejscowości J. gmina M. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid. [...],[...] oraz [...], jako dojazdu do działek o nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił dotychczasowy tok czynności wskazując, że dojazd do przedmiotowych działek powinien odbywać się drogą wewnętrzną oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid. [...],[...] i [...], co potwierdzają mapy ewidencyjne. Działki te, na których usytuowana jest droga wewnętrzna, stanowią własność Skarbu Państwa. Z uwagi na okoliczność, iż w chwili obecnej dojazd z drogi publicznej do działek nr ewid. [...] i [...] jest niemożliwy z uwagi na nieprzejezdność drogi wewnętrznej, koniecznym stało się podjęcie czynności mających na celu przywrócenie drogi do stanu pozwalającego na korzystanie z niej. Gmina M. nie jest ani właścicielem ani zarządcą wskazanych powyżej nieruchomości, dlatego Wójt Gminy M. uznał się za organ niewłaściwy w niniejszej sprawie i pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. przekazał akta sprawy Staroście [...], jako organowi właściwemu. Właściwość Starosty do reprezentowania w niniejszej sprawie Skarbu Państwa wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), który wskazuje, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Starosta Ś., pismem z dnia 30 września 2015 r., zwrócił sprawę organowi, od którego ją otrzymał, podnosząc jednocześnie, że nie można uznać go za organ właściwy w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, tj. nie ma założonej księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego Skarb Państwa nie jest jej właścicielem. Podniesione również zostało, że stan ewidencyjny ujawniony w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym z 1976 r. wskazuje, że wskazane powyżej działki znajdowały się w posiadaniu Rejonowego Zarządu Dróg Lokalnych oraz, że była to droga powszechnego korzystania służąca zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców gminy, w związku z czym działki powyższe stanowią z mocy prawa mienie Gminy M. Dlatego też ich remont i utrzymanie należy do zadań własnych gminy. Działki o nr ewid. [...] i [...], na których usytuowana jest droga wewnętrzna, nie były przedmiotem uwłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. w związku z czym pozostały one własnością Skarbu Państwa. Okoliczność, iż dla nieruchomości nie została założona księga wieczysta nie przesądza o braku prawa własności. Wbrew twierdzeniom Starosty Ś., nie ma podstaw prawnych do uznania Gminy Me. za właściciela wskazanych we wniosku nieruchomości. Ponadto nie zachodzą podstawy do uznania Gminy M. za zarządcę przedmiotowych działek. Pojęcie "zarządcy terenu", użyte w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.), nie może być bowiem rozumiane w oderwaniu od regulacji kodeksowej. Ustanowienie zarządcy może nastąpić jedynie w drodze umowy, bądź orzeczenia sądu cywilnego. Jest to też forma typowa dla współwłasności. Przez czynności faktyczne, w postaci czynienia nakładów i korzystania z cudzej nieruchomości, nie jest możliwe nabycie statusu zarządcy terenu, nawet w sytuacji, gdy właściciel nie jest znany. W odpowiedzi udzielonej przez Starostę Ś. w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. wskazano, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Niniejsza sprawa, której dotyczy spór, nie ma charakteru indywidualnego i nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy ona zapewnienia przejezdności drogi wewnętrznej, dlatego złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinien zostać odrzucony. Ponadto brak jest podstaw prawnych do uznania Starosty Ś., jako organu właściwego do załatwienia sprawy objętej wnioskiem. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który upoważniałby Starostę do załatwiania objętej sporem kompetencyjnym sprawy, dotyczącej zapewnienia przejezdności drogi o nieuregulowanym stanie prawnym. W szczególności podstawy prawnej dla uznania właściwości Starosty Ś. w tym zakresie nie można upatrywać w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przywołany przepis odnosi się bowiem do zarządcy terenu lub właściciela nieruchomości, przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ustanowienie zarządcy może nastąpić jedynie w drodze umowy lub orzeczenia sądu cywilnego, a także wskutek ustanowienia współwłasności. Tymczasem działki, przez które przebiega droga wewnętrzna, wbrew stanowisku Wójta Gminy M., nie stanowią własności Skarbu Państwa, skoro brak jest dokumentów potwierdzających nabycie przez Skarb Państwa tytułu własności. Nie można również przyjąć, aby wskazane działki pozostawały w zarządzie Starosty Ś., skoro Starosta nie legitymuje się ani umową zawartą z właścicielem terenu, ani orzeczeniem sądu powszechnego o ustanowieniu go zarządcą. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do przyznania Staroście Ś. kompetencji do podejmowania działań objętych wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W sytuacji, w której przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakiego organu należy zapewnienie przejezdności drogi wewnętrznej o nieuregulowanym stanie prawnym, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy M. – jako organem jednostki samorządu terytorialnego a Starostą Ś. - jako reprezentantem Skarbu Państwa wykonującym w tym zakresie zadanie administracji rządowej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania niniejszej sprawy. Przedmiotem sporu jest wskazanie, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie przejezdności drogi wewnętrznej mającej znajdować się na gruncie, który nie ma uregulowanego stanu własności. Oba organy powołały w tym zakresie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Sprawa przywrócenia przejezdności drogi wewnętrznej znajdującej się na gruncie o nieudokumentowanym stanie prawnym nie należy do sfery prawa administracyjnego, dlatego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny. Spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej może bowiem powstać w sprawie rozstrzyganej przez te organy, jeżeli sprawa należy do zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika więc, że może mieć on miejsce tylko w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczy sytuacji, w której brak jest materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Nie jest bowiem tą podstawą art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie wynika z jego treści, aby formą działania organu w zakresie przywracania przejezdności drogi wewnętrznej było rozstrzygnięcie administracyjne. Z akt sprawy nie wynika również, aby którykolwiek z obu organów pozostających w sporze był reprezentantem właściciela lub zarządcy przedmiotowego terenu, ponieważ brak jest dokumentów stwierdzających przysługiwanie takich praw do gruntu Skarbowi Państwa lub Gminie M. Forma decyzji administracyjnej została natomiast przewidziana w art. 36 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jeżeli nastąpiło jego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu albo bez zawarcia stosownej odpłatnej umowy cywilnoprawnej. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby którykolwiek z organów pozostających w sporze był zarządcą drogi wewnętrznej mającej znajdować się na działkach gruntu nr ewid. [...],[...] oraz [...]. W związku z powyższym, skoro sprawa będąca przedmiotem sporu organów administracji nie należy do sfery prawa administracyjnego, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny, dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ppsa. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.