II SA/Lu 820/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 czerwca 2015r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek D. T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] położonej w P. przy ulicy [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem nieużytkowym, nie podpiwniczonego, z garażem w bryle budynku ( ewentualnie bez garażu) z weranda i tarasem o powierzchni zabudowy do 180m˛, wysokości kalenicy do 10m, wysokości elewacji frontowej do 6m, z dachem wielospadowym z kątem nachylenia 40- 45 °, przydomową oczyszczalnią ścieków i własną studnią. Postanowieniem z dnia [...]. Wiceprezydent Miasta P. postępowanie w sprawie zawiesił. W uzasadnieniu podano, że Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia 29 stycznia 2015r. uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. P.. Zgodnie z zapisem rozdziału 2 punkt.12.2 uchwały oraz rysunkiem studium dla obszaru objętego wnioskiem wprowadzono obowiązek opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tych obszarach zastosowanie mają art. 62 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według uchwały ustalony wymóg nie narusza zasad lokalizacji inwestycji celów publicznych na podstawie przepisów ustawy i przepisów odrębnych. Według organu wspomniany zapis oznacza obowiązek zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z powołanym art. 62 ust.2 ustawy, jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie organu I instancji utrzymało w mocy. Także ten organ uznał zasadność zawieszenia postępowania. Zwrócono uwagę, że art. 10 ust.2 pkt.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określenie w Studium obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Wspomniany przepis zobowiązuje władze gminy w toku prac planistycznych do określenia obszarów, dla których sporządzenie planu jest obligatoryjne. W tym przypadku przepisami odrębnym są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawa wodne. Art. 88d ust.1 tej ustawy stanowi, że dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie z art. 88f ust. 5 przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz na mapach ryzyka powodziowego granice obszarów o których mowa w art. 88d ust.2 uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że Rada Miasta P. podjęła w dniu 26 maja 2015r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P., która obejmuje działkę wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym ma być zrealizowana inwestycja. Wystarczającą przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez rade gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. T. zwrócił przede wszystkim uwagę, ze przepis art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien być rozumiany ściśle. Oznacza to, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego musi wprost wynikać z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Bez znaczenia jest przy tym charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W opinii skarżącego żaden z powołanych przez Kolegium przepisów prawa wodnego nie ustanawia obowiązku sporządzenia planu. Treść art. 88 d jak też art. 88f w ogóle nie odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego. Wspomnianego obowiązku nie sposób także wywieść z art. 88f ust.5 wspomnianej ustawy. Gdyby rzeczywiście przepis ten ustanawiał taki obowiązek nie nakazywałby uwzględnienia terenów o jakich w nim mowa w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowisko zdaniem skarżącego potwierdzają kolejne przepisy prawa wodnego tj. art. 88f ust.6, według którego od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego wszystkie decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wskazanych na mapach zagrożenia powodziowego muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Skarżący zaznaczył przy tym, że żadne mapy nie wskazują, aby działka nr [...] znajdowała się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Zwrócił ponadto uwagę, że podane przez Kolegium przepisy prawa wodnego, które jego zdaniem uzasadniały zawieszenie postępowania, nie zostały wskazane w decyzji organu I instancji. Co więcej, także uchwała o zmianie studium nie zawiera takiego zapisu, Kolegium nie wyjaśniło, skąd wywodzi swoje wnioski w tej kwestii. W ocenie skarżącego przytoczone przez Kolegium przesłanki zawieszenia postępowania w związku z rozpoczęciem prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą art. 62 ust.2 ustawy, ale jej art. 62 ust.1. Tymczasem przepisy te znacznie się od siebie różnią. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do powołania przepisów prawa wodnego organ wyjaśnił, że jakkolwiek przepisy uchwały w sprawie zmiany studium nie zawierają bezpośredniego odwołania do przepisów szczególnych z których bezpośrednio wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wątpliwości nie pozostawia zapis pkt.12.1 uchwały. Zgodnie z jego treścią obszary dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych m.in. tereny położone wzdłuż nabrzeża W., na których ma być realizowany bulwar spacerowy jako przestrzeń publiczna. Do obszarów tych zalicza się także obszar Włostowic bezpośrednio przylegający do W., na którym położone są działki inwestora. Są to tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi, gdyż są kwalifikowane jako tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie budzi większych wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 62 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 199 ) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zawiesza się do czasu jego uchwalenia. Zawieszenie to następuje z urzędu i bezterminowo. W efekcie ustalenie warunków zabudowy nie będzie możliwe, skoro może mieć to miejsce wyłącznie w sytuacji braku planu. Nie chodzi tu jednak o te obszary, dla których studium określa obowiązek sporządzenia planu, jak w tym przypadku Pkt.12.2 rozdziału II uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 29 stycznia 2015r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. P., ale obszary dla których obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z przepisów odrębnych. Wniosek taki nasuwa się, jeśli wziąć pod uwagę art. 14 ust.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeśli wymagają tego przepisy odrębne. W wyroku z dnia 26 października 2011r. II OSK 1530/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dodatkowo, że obok wspomnianego przepisu obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika również z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonego postanowienia, w studium określa się obszary dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m˛ oraz obszary przestrzeni publicznej. W sprawie żadna z tych przesłanek nie odgrywa jakiejkolwiek roli, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że podstawą zawieszenia postępowania był obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U z 2015r.poz. 469 ). Wbrew jednak przekonaniu organów żaden z powołanych jej przepisów nie dają podstaw do takiego wniosku. Dotyczą one sporządzania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, na których określa się obszary szczególnego zagrożenia powodziowego i obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących lub zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego. Wspomniane obszary uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym razie nie oznacza to jeszcze obowiązku sporządzenia dla tego obszaru planu miejscowego, jak to jest w przypadku określonym w art. 10 ust.2 pkt.8 ustawy. Co więcej przeciwko stanowisku organów przemawia treść wspomnianego przepisu prawa wodnego, który nie wyklucza wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nakazuje jedynie uwzględnić omawiane obszary zagrożenia powodziowego. Oczywiste jest zatem założenie braku konieczności sporządzenia planu, skoro zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka jest wymagana wówczas, gdy planu nie uchwalono. Trzeba ponadto podkreślić, że według pisma Kierownika Wydziału Centrum Operacyjnego Zarządzania Przeciwpowodziowego W. Środkowej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 12 maja 2015r., działki [...] objęte wnioskiem, zlokalizowane są po stronie odpowietrznej istniejącego wału przeciwpowodziowego po prawej stronie koryta rzeki W. w rejonie 557 + 500 według map zagrożenia powodziowego sporządzonych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w całości poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonym na przedmiotowych mapach. Stosownie do powyższego na terenie przedmiotowej nieruchomości nie obowiązują zakazy określone w art. 40 ust.1 pkt.3 i art. 88l ust.1 ustawy Prawo wodne. Z tego samego pisma wynika, że przedmiotowe nieruchomości stanowią obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, albowiem są kwalifikowane jako tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, a zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy będzie podlegał uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Treść tego pisma jedynie wzmacnia tezę o braku konieczności sporządzenia miejscowego planu dla tego obszaru w oparciu o przepisy prawa wodnego. Ustawa wprowadza natomiast w art. 10 ust. 2 pkt.9 zapis, według którego w studium określa się również obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Chodzi tu o obszary dla których plan nie jest obowiązkowy, ale gmina uznaje ich objęcie planem za uzasadniony. W tym przypadku ustawa nie zobowiązuje gminy do przystąpienia do sporządzenia do sporządzenia planów w określonym terminie, tak jak ma to miejsce w przypadku obowiązku sporządzenia planu, a obowiązek ten ma charakter wewnętrzny i nie wywołuje skutków wobec podmiotów zewnętrznych ( Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne - Komentarz pod redakcją Z. N. ( wyd. C.h.Beck wyd.6 W. 2011 str. 106-107 ). Na taki też zamiar Gminy wskazuje pkt. 17 Rozdziału II wspomnianej już uchwały, według którego zaleca się, by tereny narażone na pośrednie niebezpieczeństwo powodzi tj. obszar Kępy ( do wysokości ulic Włostowickiej i Kazimierskiej ) oraz obszar Portu zostały objęte planami miejscowymi, w których inwestorzy zostaną poinformowani o grożącym im niebezpieczeństwie oraz wprowadzone zostaną właściwe dla takich obszarów zapisy dotyczące ich zagospodarowania i zabudowania. Czynnikiem skłaniającym gminę do uchwalenia planów jest w tym przypadku konieczność ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej na wniosek inwestora na podstawie istniejącego reżimu gospodarowania przestrzenią. Tak zdaje się rozumie ten przepis również gmina, skoro, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Rada Miasta P. podjęła 26 marca 2015r. uchwalę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy miasto P. ( Powiśle ), obejmującego również działkę skarżącego. Stan powyższy może uzasadnić zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust.2 ustawy. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 cytowanej ustawy.