II SA/Rz 947/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. R. i T. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących B. R. i T. R. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego B. R. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków miasta J., w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), określanej następnie jako "P.g.k.." Wskazaną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta [...] zaktualizował ewidencję gruntów i budynków miasta J. obręb nr [...] w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną sporządzoną przez "A." Spółka z o.o., przyjętą do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 października 2014 r. pod nr ewid. [...] w następujący sposób: 1. W rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej [...], w której wpisana jest działka nr 2398/5 o pow. 0,0284 ha – B, zaś jako współwłaściciele figurują: w 2/3 częściach na zasadach wspólności ustawowej M. C. i M. C., w 9/30 częściach na zasadzie wspólności ustawowej B. R. i T. R. oraz w 1/30 części D. R. wykreślił dotychczasowy użytek gruntowy i wpisał nowy – dr o pow. 0,0284 ha, 2. Na mapie ewidencyjnej miasta J. obręb nr [...] uwidocznił zmianę użytku gruntowego B na dr (droga) w działce nr 2398/5 zgodnie z mapą uzupełniającą. Oddzielne, lecz jednobrzmiące odwołania od tego rozstrzygnięcia złożyli B. R., D. R. i T. R. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się zwrócili uwagę na brak zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr 2398/5 na dokonanie zmiany w zakresie użytku gruntowego. W dalszej kolejności podniesiono liczne błędy w operacie technicznym z dnia 9 października 2014 r., na podstawie którego aktualizacja została dokonana. Mianowicie źle oznaczono obszar działki na ortofotomapie. Składający wniosek domagali się bowiem dokonania zmiany w drogę całej działki nr 2398/5, natomiast z przedmiotowej mapy wynika, że wniosek dotyczy jedynie jej fragmentu. Strony podniosły, że działka, której dotyczy sprawa jest częściowo zabudowana, a to powoduje, że nie może być zaliczona do użytku gruntowego o nazwie "drogi". Powyższe wynika z rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków w załączniku nr 5. Zgodnie z nim, do dróg nie podlegają zaliczeniu grunty w graniach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeśli wchodzą one w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Grunty takie włącza się zaś do odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeśli wchodzą w skład działki budowlanej. Odwołujący się zwrócili uwagę, że droga powstała po zmianach w operacie byłaby już drugą możliwością dostępu do planowanej inwestycji – marketu. Jej powstanie spowoduje przejazd dużej ilości samochodów osobowych i ciężarowych w odległości ok. 50 centymetrów od należącego do nich budynku mieszkalnego. Zdaniem stron, obecna decyzja stanowi próbę ominięcia braku wcześniejszej zgody na budowę zjazdu na działce nr 2398/5. Poza tym, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 12 września 2014 r. mowa była o tym, że nastąpiło ono na wniosek M. i P. C., zaś następne pisma organu wskazywały już na wszczęcie postępowania z urzędu. Odwołujący się zakwestionowali ostatni z wymienionych sposobów wszczęcia niniejszego postępowania, gdy regulacje prawne przewidują je tylko w ściśle określonym przypadku, który nie zaistniał w tej sprawie. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. WINGiK utrzymał w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję. W pierwszej kolejności organ podkreślił, że przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zarządzania rzeczą wspólną nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem prowadzenie ewidencji gruntów oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych zostały określone w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542), zwanego następnie "rozporządzeniem". Dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu bądź na wniosek np. właścicieli nieruchomości przy czym skutecznie złożyć taki wniosek może tylko jeden ze współwłaścicieli, bowiem dane dotyczące zmian rodzaju użytku gruntu jako odzwierciedlające aktualny stan tego użytku uwidaczniane są w ewidencji niezależnie od kwestii własności gruntów. Rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia oraz jego załącznika nr 6. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania im cech, właściwości czy sposobu zagospodarowania. Działka ewidencyjna nr 2389/5 powstała w wyniku podziału działki nr 2398/4 zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993 r. nr [...]. Jej uzasadnienie wskazuje, że podział związany był z oddzieleniem istniejącego zakładu mleczarskiego od placu dojazdowego do tego zakładu oraz do zakładu drukarni i nie stanowił kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w celu zweryfikowania zgodności zapisów w operacie ewidencyjnym w zakresie użytku w działce nr 2398/5 zlecone zostało sporządzenie przez uprawniony podmiot stosownej dokumentacji, która włączona została do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 października 2014 r. Organ podkreślił, że z wykazu zmian oraz mapy uzupełniającej wynika, że działka nr 2398/5 stanowi w całości działkę niezabudowaną i pełni funkcje drogi. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołań organ stwierdził, że ortofotomapa nie jest dokumentem, na podstawie którego rozstrzygano w sprawie, a stanowi ona jedynie materiał o charakterze poglądowym. Także włączone do postępowania przed Starostą decyzje o zatwierdzeniu projektów budowlanych na działkach sąsiednich nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem nie dotyczą nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2398/5. WINGiK zaznaczył także, iż Starosta [...] prowadził dwa postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów tj. jedno z urzędu, a drugie na wniosek M. i P. C., z tym że drugie z nich nie zostało jeszcze zakończone. T. R. i B. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wspólną skargę na decyzję WINGiK wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: - art. 62 K.p.a. przez równoczesne prowadzenie tożsamych co do podmiotu i przedmiotu postępowań, tyle, że jednego z urzędu, a drugiego na wniosek,, - art. 6, art. 7, art. 76 §, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wobec nieuwzględnienia ortofotomapy, która wskazuje na zabudowanie działki nr 2398/5. Skarżący podnieśli, że państwo C. dysponują obecnie pozwoleniem na zjazd, tym samym zmiana w zakresie użytku gruntu nr 2398/5 nie jest już konieczna. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 17 czerwca 2015 r. Starosta [...] umorzył postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek M. i P. C. Odnosząc się zaś do kwestii uwzględnienia ortofotomapy podniósł, że katalog dokumentów, na podstawie których wprowadza się zmiany w operacie ewidencyjnym określa § 46 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z jego ppkt 2 takim dokumentem są opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmiany danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli sąd czyni to w granicach sprawy ze skargi na określone rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie, czynność, bezczynność), na co wskazuje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), stanowiąc, że jest nim zgodność z prawem. W przypadku skargi na decyzję administracyjną, tylko poważne uchybienia określone w art. 145 § 1 P.p.s.a. dają podstawę do stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia. W pierwszym przypadku są to przyczyny nieważności wskazane w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), natomiast w drugim wypadku chodzi o naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WINGiK z dnia [...] maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2015 r., którą dokonano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków miasta J. w zakresie wykreślenia dotychczasowego użytku gruntowego w odniesieniu do działki nr 2398/5 i wpisaniu nowego (droga). Jak wynika z akt administracyjnych, we wniosku z dnia 26 marca 2014 r. M. i P. C. zwrócili się do Starosty [...] o zmianę w oznaczeniu użytku gruntowego w zakresie należącej m. in. do nich działki nr 2398/5 w J. z B na Bi lub dr. Skierowanym do ustalonych stron postępowania zawiadomieniem z dnia 12 września 2014 r. nr [...] Starosta [...] poinformował, że na wniosek M. i P. C. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji użytków gruntowych w działce nr 2398/5, położonej w J. obręb [...]. Jednocześnie organ poinformował o terminie załatwienia sprawy, ustalając go do dnia 15 grudnia 2014 r. Następnie, zawiadomieniem z dnia 24 października 2014 r., strony poinformowane zostały o możliwości zapoznania się ze sporządzoną do sprawy dokumentacją geodezyjno-kartograficzną, zaś zawiadomieniem z dnia 9 grudnia 2014 r. o możliwości zapoznania się z wszelkimi zebranymi w sprawie dokumentami celem ewentualnego składania uwag i nowym terminie sprawy - 15 stycznia 2015 r. W dalszej kolejności, w zaadresowanym do stron postępowania piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r. Starosta [...] wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d P.g.k. w związku z wykryciem (w następstwie uzyskania danych z wniosku M. i P. C.) błędnych informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta J. obręb 5 dot. użytku gruntowego w działce nr 2398/5. W tym ostatnim piśmie organ wskazał na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak też na nowy termin załatwienia sprawy - 16 lutego 2016 r. Po uprzednim ponownym pouczeniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przesunięciu terminu jej załatwienia Starosta [...] wydał w dniu [...] marca 2015 r. decyzję o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków miasta J., zaznaczając, że czyni to z urzędu. W aktach sprawy znajduje się także decyzja administracyjna Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego przedmiotowej aktualizacji, wszczętego na wniosek M. i P. C. (wobec uwzględnienia de facto ich żądania wymienioną decyzją z dnia [...] marca 2015 r.). Sposoby wszczęcia postępowania określa art. 61 § 1 K.p.a. stanowiąc, że wszczyna się ono na żądanie strony lub z urzędu. Z uwagi na jednoznaczne alternatywne ujęcie w podanym przepisie wskazanych sposobów wszczęcia postepowania należy podnieść, że nie jest możliwe jednoczesne działanie organu według zasady oficjalności oraz zasady skargowości. Nie jest więc dopuszczalne, by organ prowadził równolegle dwa postępowania tj. jedno na wniosek uprawnionych osób, zaś drugie z urzędu. Postępowania te bowiem różnią się od siebie w zakresie uprawnień procesowych strony – inicjatorki postępowania, która z uwagi na możliwość rozporządzania sprawą wszczętą za jej przyczyną może np. wycofać swoje żądanie. Trzeba także wskazać na szczególną regulację odnoszącą się do zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek strony (art. 98 § 1 K.p.a.) czy też jego umorzenia (art. 105 § 2 K.p.a.). Przedstawione tryby wszczęcia postępowania tzn. na wniosek oraz z urzędu wzajemnie się więc wykluczają. Kiedy zatem organ administracji publicznej, właściwy w danej kwestii, otrzyma żądanie wszczęcia określonego postępowania, to wówczas działa w trybie wnioskowym aż do końcowego załatwienia sprawy i nie może nagle w toku postępowania "zmienić zdania" i stwierdzić, że postępowanie prowadzi z urzędu jako wszczęte w ten sposób od samego początku. Tymczasem właśnie tego rodzaju sytuacja zaistniała w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu. Po wszczęciu niniejszego postępowania na wniosek M. i P. C. Starosta [...], we wspomnianym wyżej piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r., poinformował strony, że postępowanie to toczy się w istocie z urzędu. Taka zmiana trybu w trakcie prowadzenia już postępowania zainicjowanego wnioskiem wymienionych stron jest niedopuszczalna i urąga przedstawionej wyżej zasadzie wyrażonej w art. 61 § 1 K.p.a. Oczywiście, regulację tę należy interpretować w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które bardzo często (choć nie zawsze) normują inicjatywę, co do prowadzenia postępowania w danym przedmiocie. I tak, mające w niniejszej sprawie zastosowanie unormowanie zawarte w art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. wskazuje, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (tj. przede wszystkim właścicieli nieruchomości), lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei art. 24 ust. 2a pkt 1 P.g.k. wskazuje przypadki, gdy aktualizacja następuje z urzędu. Wśród tych ostatnich znajduje się także powołana przez organ - w piśmie z dnia 7 stycznia 2015r. - sytuacja wykrycia błędnych informacji. Uszczegółowienie powyższych kwestii zawiera natomiast § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. Z 2015 r. poz. 542). W oparciu o powyższe regulacje w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano tezę, że skoro zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana z wniosku podmiotów wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia (tzn. głównie właścicieli nieruchomości) lub z urzędu, to organ nie może łączyć tych dwóch trybów, zaś decyzja winna określać wprost, czy postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu, czy na wniosek strony [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 25.03.2015 r. I OSK 1683/13, wyrok NSA z 29.04.2014 r. I OSK 2452/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 18.05.2011 r. IV SA/Po 128/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Także doktryna postępowania administracyjnego wskazuje, że z reguły przepisy prawa materialnego określają formę wszczęcia postępowań w konkretnych rodzajach spraw z odwołaniem się bądź to do zasady skargowości, bądź to do zasady oficjalności. Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane (por. A. Wróbel Komentarz do art. 61 K.p.a., M. Romańska Komentarz do art. 61 K.p.a., Lex). Sąd podziela także stanowisko wyrażone w powołanym przez skarżących wyroku WSA w Kielcach (z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 139/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art.61 § 1 K.p.a. nie wyklucza możliwości przeprowadzenia postępowania z urzędu, jeśli w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek, organ zgromadził dowody i materiały uzasadniające potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków wynikającą z § 44 pkt 2 rozporządzenia, nakładającego na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Postępowanie takie winno być jednak wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego na wniosek strony, skoro to ostatnie zostało jako pierwsze wszczęte. Mając na względzie powyższe należało usunąć z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r., jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r., ale także decyzję tego ostatniego organu z [...] czerwca 2015 r., jako wydanych w granicach sprawy i w związku z niezbędnością takiego orzeczenia dla końcowego załatwienia tej sprawy. Skoro bowiem Starosta [...] bez żadnego prawnego uzasadnienia dokonał zmiany trybu prowadzonego postępowania z "wnioskowego" na "z urzędu", a następnie wydał dwie decyzje postępowania te kończące, to należy wskazać, że prowadził jednocześnie dwa postępowania, na co nie pozwalają obowiązujące regulacje prawne. Wobec takiej sytuacji, koniecznym stało się uchylenie wszystkich wymienionych wyżej decyzji, aby Starosta [...] przeprowadził i zakończył postępowanie, które zostało skutecznie zainicjowane wnioskiem stron – M. i P. C. Następnie zaś, w razie zaistnienia uzasadnionych okoliczności, potrzebnym może okazać się wszczęcie postępowania z urzędu, o czym zdecyduje organ. Podstawę niniejszego orzeczenia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 24 ust. 2a P.g.k. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika B. R. wraz z opłatą skarbową.