IV SA/Po 128/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków kartoteki budynku oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.) Starosta S. (dalej Starosta albo organem I instancji), na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm., dalej pgk bądź Prawo geodezyjne i kartograficzne), § 35 ust. 1, § 44 ust. 2, § 45 i 65 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454; dalej rozporządzenie z 2001 r.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], w działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność B. i J. S. kartoteki budynku sporządzonej przez geodetę uprawnionego w ramach operatu pomiarowego zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod numerem [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. (dalej organ II instancji albo Wojewódzki Inspektor) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty nakazującą sporządzenie kartoteki budynku znajdującego się na owej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając odwołanie skarżących za uzasadnione, wskazując jednocześnie na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Starosta przystępując do kolejnego rozpatrzenia sprawy uzupełnił materiał dowodowy. Po otrzymaniu akt sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócono się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. o poświadczone dokumenty potwierdzające oddanie budynku do użytku, kopię mapy z inwentaryzacji budynku i numer pozwolenia na budowę. Dnia [...] września 2010 r. do Starostwa wpłynęło pismo z [...] września 2010 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. informujące, że z dniem [...] lipca 2003 r. PINB w S. przejął od Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w S. sprawy dotyczące wydania potwierdzeń i pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych. W przejętych dokumentach znajduje się decyzja - pozwolenie na budowę budynku letniskowego z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...]. Kolejnym dokumentem jest decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na dobudowę werandy oraz zmianę konstrukcji dachu na realizowanym budynku letniskowym. W aktach sprawy znajduje się również zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jakim jest budynek letniskowy, złożone [...] lipca 2003 r. przez właściciela owej nieruchomości, gdzie podano powierzchnię całkowitą [...] m2, powierzchnię zabudowy [...] m2, a powierzchnię użytkową [...] m2. Biorąc pod uwagę kwestie podniesione w odwołaniu, organ I instancji utrzymał swe stanowisko w kwestii wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków w działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], kartoteki budynku (k. 26-27 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] października 2010 r. J. S. złożył odwołanie od decyzji z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Odwołujący wskazał, że po oddaniu budynku na działce nr [...] gm. P. w 2003 r. powierzchnia jego zabudowy wynosiła [...] m2. Po oddaniu budynku do użytkowania nie wykonano żadnych prac budowlanych mających wpływ na powierzchnię zabudowy i architekturę budynku. Geodeta uprawniony w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...] podał powierzchnię zabudowy [...] m2. Budynek na działce nr [...] został oddany do użytkowania zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego. Sposób zakwalifikowania budynku winien uwzględniać podstawową funkcję użytkową. Budynek spełnia wymogi budynku mieszkalnego i tak winien być zakwalifikowany. Wskazują na to jego konstrukcja, wyposażenie i pełniona funkcja użytkowa. Powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie klasyfikacji środków trwałych (Dz.U. 1999 r., nr 112, poz. 1316, zm. 2002, nr 18, poz. 170, dalej rozporządzenie z 1999 r.), budynkami mieszkalnymi według polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych są obiekty, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkaniowych. W przypadku, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkaniowych, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek położony na działce nr [...] spełnia kryteria budynku mieszkalnego. Ponad połowa całkowitej jego powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe. Skarżący wskazał przy tym, że od kilku lat jest zameldowany i zamieszkuje w budynku na działce nr [...], zaspokaja on jego całoroczne potrzeby mieszkaniowe, opłaca on comiesięczny wywóz śmieci, rachunki za energię elektryczną i wodę. Budynek ma aktualne świadectwo energetyczne wymagane dla budynków mieszkalnych, nie kwestionowane przez organ I instancji. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, stanowiącej załącznik do rozporządzenia z 1999 r., klasa budynków mieszkalnych jednorodzinnych obejmuje m.in. samodzielne budynki takie jak domy letnie, domki wypoczynkowe, itp. Całkowita powierzchnia użytkowa budynku obejmuje całą powierzchnię budynku z wyjątkiem: powierzchni elementów budowlanych m. in. podpór; powierzchni zajmowanych przez pomieszczenia techniczne instalacji ogólnobudowlanych; powierzchni komunikacji, np. klatki schodowe. Część "mieszkaniowa" budynku obejmuje pomieszczenia mieszkalne (kuchnie, pokoje wypoczynkowe, sypialnie), pomieszczenia pomocnicze, piwnice i pomieszczenia ogólnego użytkowania, np. wózkarnie, suszarnie. Biorąc pod uwagę sposób ustalania części mieszkaniowej budynku - według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - powierzchnia całkowita budynku położonego na działce nr [...] w O. jest równa powierzchni mieszkaniowej. Odwołujący podkreślił, że Starosta w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do rozbieżności wykazanych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] czerwca 2010 r: - do powierzchni zabudowy - na jakiej podstawie przyjęto [...] m2 - ewidentna sprzeczność z przyjętą dokumentacją zakończenia budowy z dnia [...].07.2003 r. -wykonawca pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...] podał rok 2006 jako rok zakończenia budowy - co jest sprzeczne z przyjętą dokumentacją zakończenia budowy z dnia [...].7.2003 r. Starosta w piśmie z [...] września 2010 r. kierowanym do właścicieli nieruchomości stwierdza, że budynek nie został oddany do użytku. Starosta Powiatowy nie przedstawił dowodów, które zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych przywołanej w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie kwalifikowały by budynku na działce nr [...] jako mieszkalnego (k. 31-34 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. uchylił decyzję z [...] października 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołując § 44 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r. organ II instancji podkreślił, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami, materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 45 ust 1 tego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl § 46 ust. 1 rozporządzenia, dane zawarte w; ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 tego przepisu. Z kolei, jak wynika z zapisów § 46 ust. 2 pkt 2, z urzędu wprowadza się zmiany, wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych. Starosta w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2010 r. nie wyjaśnił, czy ujawnienie "Kartoteki danych ewidencyjnych i opisowych budynków nieruchomości budynkowej" na działce nr [...] prowadzone było urzędu, czy na wniosek. Jeśli podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego była "prośba Wójta Gminy P." i załączony do akt sprawy wniosek Wójta Gminy P. o ujawnienie zmian danych budynkowych, postępowanie było bezprzedmiotowe, naruszające § 46 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. Sentencja decyzji z [...] października 2010 r. nie precyzuje jednoznacznie, jakie dane i o jakiej wartości zostają ujawnione w kartotece budynku. Odwołuje się jedynie do sporządzonej przez geodetę dokumentacji technicznej nr [...], zawierającej kartotekę danych ewidencyjnych i opisowych budynku, która nie stanowi załącznika do decyzji. Przy czym, co w szczególności należy podkreślić, w związku z powtórnie przeprowadzonym przez Starostę postępowaniem administracyjnym, geodeta sporządzający kartotekę skorygował dane dotyczące roku zakończenia budowy z 2006 r. na 2003 r. i powierzchni zabudowy z [...] m2 na [...] m2. Zmiana ta nie znalazła odzwierciedlenia w treści decyzji i strony postępowania nie wiedziały, jakie informacje o budynku zostały zatwierdzone decyzją z [...] października 2010 r. nr [...]. Potwierdzeniem tego faktu są zarzuty zawarte w odwołaniu J. S. Decyzja z [...] października 2010 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Treść tego przepisu wskazuje na istotne elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie. W szczególności winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, stanowiące spójne przedstawienie faktów i dowodów, na których organ się oparł, przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz skutków, jakie ustalone fakty i ustalone dowody odnoszą wobec treści mających zastosowanie przepisów prawa. Wskazanie przez organ na owe elementy umożliwia poznanie motywów, którymi organ się kierował wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera ani oceny prawidłowości dokumentacji [...], ani analizy innych dowodów zgromadzonych w sprawie w świetle obowiązujących przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że powierzchnia zabudowy wykazana w kartotece budynku po korekcie, tj. [...] m2, nie spełnia wymogów zawartych w § 63 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2001 r. Brak w aktach sprawy dokumentów pomiarowych, na które wskazywał organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie został usunięty. Uniemożliwia to prawidłową ocenę "wartości" [winno być "wielkości"] powierzchni zabudowy. Zgromadzone akta sprawy wskazują natomiast, że została ona przyjęta przez wykonawcę pracy geodezyjnej z "Zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego", a więc niezgodnie z wyżej przywołanym przepisem. Starosta nie odniósł się do - kwestionowanego przez stronę postępowania - rodzaju budynku, wynikającego z jego podstawowej funkcji użytkowej, wykazanego w formularzu "Kartoteka danych ewidencyjnych i opisowych budynków nieruchomości budynkowej" w kontekście obowiązujących przepisów prawa (k. 12-16 akt II instancji). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na decyzję z [...] grudnia 2010 r. złożył J. S., wnosząc o jej zmianę polegającą na dokonaniu wpisu dotyczącego rodzaju budynku umieszczonego w "Kartotece danych ewidencyjnych i opisowych budynków nieruchomości budynkowej" - zmiana dotyczy nieprawidłowego wpisu budynek letniskowy na wpis prawidłowy budynek mieszkalny. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w decyzji Starosty z [...] października 2010 r. w sposób nieprawidłowy umieszczono dane budynku położonego na działce nr [...] w O., gdyż sposób jego zakwalifikowania winien uwzględniać podstawową funkcję użytkową, którą jest funkcja mieszkaniowa. Biorąc pod uwagę konstrukcję, wyposażenie i funkcję użytkową, budynek spełnia kryteria budynku mieszkalnego i tak winien być klasyfikowany. Skarżący zauważył, że organ I instancji w ponownej decyzji z [...] października 2010 r. nie uwzględnił istotnych uchybień wykazanych przez organ II instancji w decyzji z [...] czerwca 2010 r., tym samym naruszając kpa i przepisy rozporządzenia z 2001 r. Zarówno decyzja Starosty z [...] kwietnia 2010 r., jak i z [...] października 2010 r., nie uwzględniają geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku nr [...] Ostrowo, mimo że został on złożony w Starostwie Powiatowym w S. przez Skarżącego dnia [...] lipca 2003 r. jako załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego. Obecnie w dokumentacji przesłanej przez Starostę brak stosownej inwentaryzacji powykonawczej budynku nr [...] celem precyzyjnego określenia powierzchni zabudowy wymaganej przez organ II Instancji. Budynek na działce nr [...] spełnia kryteria budynku mieszkalnego - ponad połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystana jest na cele mieszkaniowe. Skarżący wskazał, że od kilku lat jest zameldowany i zamieszkuje w budynku na działce nr [...], zaspokaja on Jego całoroczne potrzeby mieszkaniowe. Skarżący opłaca comiesięczny wywóz śmieci, rachunki za energię elektryczną, wodę. Budynek ma aktualne świadectwo energetyczne wymagane dla budynków mieszkalnych, nie kwestionowane przez Starostę. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, stanowiącej załącznik do rozporządzenia z 1999 r., klasa budynków mieszkalnych jednorodzinnych obejmuje m.in. samodzielne budynki takie jak domy letnie, domki wypoczynkowe, itp. Całkowita powierzchnia użytkowa budynku obejmuje całą powierzchnię budynku z wyjątkiem: powierzchni elementów budowlanych m. in. podpór; powierzchni zajmowanych przez pomieszczenia techniczne instalacji ogólnobudowlanych; powierzchni komunikacji, np. klatki schodowe. Część "mieszkaniowa" budynku obejmuje pomieszczenia mieszkalne (kuchnie, pokoje wypoczynkowe, sypialnie), pomieszczenia pomocnicze, piwnice i pomieszczenia ogólnego użytkowania (wózkarnie, suszarnie). Biorąc pod uwagę sposób ustalania części mieszkaniowej budynku - według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - powierzchnia całkowita budynku położonego na działce nr 188 w Ostrowie jest równa powierzchni mieszkaniowej. Wójt Gminy P. w decyzji z [...] listopada 2010 r., ustalając wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2010 rok, zakwalifikował budynek na działce nr [...] gm. P. jako budynek mieszkalny. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji istnieją przesłanki do zmiany decyzji Starosty z [...] października 2010 przez Wojewódzkiego Inspektora, w której należało orzec, że budynek na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obrębu Ostrowo, w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], jest budynkiem mieszkalnym. Tego jedynie dotyczy obecna skarga. Skarżący wniósł o zmianę decyzji organu II instancji przez dokonanie wpisu, że budynek na działce nr [...] obrębu O., w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], gmina P. jest zakwalifikowany jest jako budynek mieszkalny (k. 4-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] lutego 2011 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi wskazując, że przeprowadzone przez Starostę postępowanie obarczone jest uchybieniami, stanowiącymi naruszenie przepisów kpa i rozporządzenia z 2001 r., mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności dotyczą one zasad określenia powierzchni zabudowy ujawnionej w "Kartotece danych ewidencyjnych i opisowych budynków nieruchomości budynkowej" i oceny dowodów zebranych w sprawie, w kontekście obowiązujących przepisów w zakresie ujawniania w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących rodzajów budynków. Zakwestionowany został tym samym w całości dokument, stanowiący podstawę do ujawnienia danych budynkowych w ewidencji gruntów i budynków ([...] – k. 22-23 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych i nie wydają decyzji administracyjnych. Sąd nie może orzekać w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów administracji publicznej a jedynie kontrolować te orzeczenia pod kątem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd nie może orzec reformatoryjnie przez dokonanie wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Z tej przyczyny Sąd administracyjny nie jest władny dokonać "zmiany decyzji polegającej na dokonaniu wpisu dotyczącego rodzaju budynku" (k. 4 akt sądowych). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2010 r. Sąd podzielił dokonane przez organ II instancji ustalenia faktyczne przyjmując za własne i czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Działając zgodnie z art. 133 § 1 ppsa Sąd miał na względzie brzmienie kpa sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków zostały uregulowane przez ustawodawcę w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i aktach wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 8 pgk, istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 pgk, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1 pgk). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia z 2001 r. Szczegółowe zagadnienia prawne odnoszące się do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasad wymiany danych ewidencyjnych zostały zawarte przez prawodawcę w rozdziale 3 rozporządzenia z 2001 r. Zgodnie z § 44 wskazanego aktu prawnego, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swe funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (wyrok NSA z 30.9. 2009 r., I OSK 1434/08; wyrok WSA w Lublinie z 21.3.2011 r., III SA/Lu 327/10; baza orzeczeń NSA). Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast w ust. 1 § 46 prawodawca wskazał, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia z 2001 r. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków może zaś być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu. Oznacza to, że organ nie może łączyć tych dwu trybów, zaś decyzja winna określać wprost, czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony (wyrok WSA w Lublinie z 29.3.2011 r., III SA/Lu 379/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2007 r., IV SA/Wa 1683/07, lex nr 424123). Podzielając powyższe stanowisko i donosząc je do niniejszej sprawy należy dopowiedzieć, że interesu prawnego w dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków nie miał Wójt Gminy P. Jego wniosek (k. 2, 3 akt administracyjnych) nie mógł stanowić samodzielnej przesłanki dokonania zmiany danych w ewidencji i mógł być jedynie przesłanką do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 61 § 1 in fine kpa; § 46 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2001 r.; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 290 nb 3). W świetle przepisów § 12, 44 pkt 2 i 46 rozporządzenia z 2001 r., do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów normatywnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Stąd dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno - deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. W świetle powyższego organy ewidencyjne nie są uprawnione do uznania, że budynek, który w kolejnych decyzjach ostatecznych i prawomocnych określony był jako budynek letniskowy i tak był określony w zawiadomieniu o zakończeniu budowy obiektu budowlanego na podstawie art. 54 Prawa budowlanego przez B. i J. S. (k. 7, 12, 13, 14, 17, 18 akt administracyjnych; k. 20-20v, 51-52 akt sądowych), zmienił swój charakter i stał się budynkiem mieszkalnym. Świadectwo charakterystyki energetycznej budynku (k. 54-58 akt sądowych), decyzja Wójta Gminy P. z [...] listopada 2010 r. nr [...] – jako dotycząca innej materii (k. 14-19 akt sądowych), czy też zameldowanie Skarżącego w tym budynku, zamieszkiwanie na działce, opłacanie wywozu śmieci, rachunków za energię elektryczną i wodę, nie mogą wpłynąć na ustalenia organu właściwego w postępowaniu w zakresie ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor trafnie uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]-O., w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], w działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność Skarżącego i Jego małżonki, kartoteki budynku sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Wojewódzki Inspektor wskazał przy tym w prawidłowy sposób procesową podstawę prawną swego działania, powołując art. 138 § 2 kpa. Sąd miał na względzie, że możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez kpa jako wyjątkowa. Przed organem odwoławczym, zgodnie z właściwie pojętą zasadą dwuinstancyjności oraz zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej w każdym stadium postępowania, następuje powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne, chyba że zachodzi wyjątkowa sytuacja przewidziana w art. 138 § 2 kpa. Wobec wyjątków zaś należy stosować zawsze wykładnię ścieśniającą (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999 r., s. 366-369 uw. 5 i powołane tam orzecznictwo; A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 676-678 uw. 1-5). Organ odwoławczy dochodząc do przekonania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należy mieć bowiem na względzie, że ustawodawca w art. 136 kpa ograniczył dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji stanowiąc, że winno ono przybrać uzupełniający charakter. Wojewódzki Inspektor wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szereg uchybień, których dopuścił się organ I instancji, tym samym wskazał wyraźnie, że nie mógł w oparciu o art. 136 kpa przeprowadzić dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie. Jak bowiem stwierdza się w orzecznictwie sądowym, prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa nie może oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 kpa (wyrok NSA z: 19.01.2010 r., II OSK 101/09, lex nr 597094; 07.01.2009 r., I OSK 678/08, lex nr 484872; 19.9. 2006 r., I OSK 884/06, lex nr 321129). Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazał szereg uchybień o charakterze ustrojowo proceduralnym, mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Wojewódzki Inspektor zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2010 r. nie wyjaśnił, czy ujawnienie "Kartoteki danych ewidencyjnych i opisowych budynków nieruchomości budynkowej" prowadzone było z urzędu, czy na wniosek. Okoliczność ta pozostaje kluczową dla prowadzonego postępowania w świetle § 46 ust. 1 bądź 2 rozporządzenia z 2001 r., stanowiącego o zainicjowaniu postępowania w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Inspektor wskazał również na nieprecyzyjne sformułowanie sentencji decyzji z [...] października 2010 r. i nie znajdujące szerszego wyjaśnienia skorygowanie danych dotyczących roku zakończenia budowy z 2006 r. na 2003 r. oraz powierzchni zabudowy z [...] m2 na [...] m2 (obecnie już nie kwestionowanych przez Skarżącego; k. 6 akt sądowych). Organ II instancji zwrócił trafnie uwagę na wady uzasadnienia decyzji organu I instancji, dotyczące braku oceny prawidłowości dokumentacji [...] i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a nadto brak w aktach sprawy dokumentów pomiarowych, na co organ odwoławczy wskazywał przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z [...] czerwca 2010 r. (k. 49-53 akt sądowych). Wojewódzki Inspektor stwierdził także, że organ I instancji nie odniósł się do kwestionowanego przez stronę postępowania rodzaju budynku wynikającego z jego podstawowej funkcji użytkowej, wykazanego w formularzu "Kartoteka danych ewidencyjnych i opisowych budynków nieruchomości budynkowej", w kontekście obowiązujących przepisów. Wielość wykazanych przez organ II instancji uchybień oraz ich znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie mogła zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje nadto, że Starosta nie wyprowadził w sposób jednoznaczny wniosków z odpisów ostatecznych i prawomocnych decyzji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej, znajdujących się w aktach sprawy, jak i twierdzeń o rodzaju budynku, składanych przez B. i J. S. w postępowaniu, prowadzonym na podstawie ustawy (art. 54 Prawa budowlanego). Przywoływanie przez Skarżącego argumentów z Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych nie może prowadzić do podważenia ostatecznych i prawomocnych decyzji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej, uwzględniających zagadnienia związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym oraz Prawem budowlanym (art. 16 § 1 kpa; § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r.). Biorąc pod uwagę wyżej przeprowadzone rozważania Sąd nie mógł, tak jak wywodzi to Skarżący, uchylić zaskarżonej decyzji organu II instancji, nakazując Wojewódzkiemu Inspektorowi wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Na obecnym etapie toczącego się postępowania, rzeczą organu I instancji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego przy uwzględnieniu okoliczności wskazanych w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora z 1 grudnia 2010 r. i w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 ppsa). Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. ja