II OSK 1817/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S i L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1372/15 w sprawie ze skargi A.S i L.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 1817/16 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1372/15 oddalił skargę A.S. i L.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy R., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Przetwórstwa Odpadów z Tworzyw Sztucznych na Komponent Paliwowy, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] obręb [...]. Wskazał, że postanowienie jest konsekwencją wydania w dniu [...]r. decyzji uchylającej ostateczną decyzję z dnia [...]r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. Zakład E. w m. [...], dz. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w K., po rozpatrzeniu zażalenia E. Spółka z o.o postanowieniem z dnia [...]., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Kolegium wskazało, że w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ponieważ wynik postępowania w przedmiocie oddziaływania zamierzenia na środowisko będzie miał wpływ na treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co do zasady, możliwe było zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu wydania stosownego rozstrzygnięcia przez organ ochrony środowiska. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym, w ocenie organu I instancji, stanowi uchylenie wydanej w dniu [...]r., ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. Zakład E. m. [...] dz. nr [...]. Tymczasem SKO w K. rozpatrując odwołanie E. Spółki z o.o. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r., uchylającej ostateczną decyzję z dnia [...]. w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia, decyzję tę uchyliło, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 148 § 2, art. 149 i 151 § 1 K.p.a., w dniu [...] decyzją znak: [...]. W obrocie prawnym pozostaje więc wydana w dniu [...]. ostateczna decyzja środowiskowa i stosownie do uregulowania wynikającego z treści przepisu art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wiąże ona organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z zasadą wynikająca z treści art. 16 § 1 K.p.a., organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym (w tym przypadku ostateczną decyzją środowiskową). I stan taki pozostaje, aż do czasu ewentualnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w sposób określony przepisami i właściwym do tego trybie. A.S i L.S. na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych:. art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 K.p.a., przez niezastosowanie tych przepisów; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodzi nieważność postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...]r. określającą środowiskowe uwarunkowania, ponieważ wnoszący skargę nie brali udziału w tym postępowaniu, a decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - przez niewłaściwe jego zastosowanie, ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego a obecnie decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...]r. została uchylona decyzją z dnia [...] r., którą z kolei uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Na tę ostatnią decyzję skarżący wnieśli w dniu [...]r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując na nieważność postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r. z powodu rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji decyzja z dnia [...]r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Stwierdził w pierwszej kolejności, że przedmiotem oceny w tej sprawie jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. uchylającego postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...]r., którym zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Przetwórstwa Odpadów z Tworzyw Sztucznych na Komponent Paliwowy, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...]obręb [...], a nie decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...]., w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, która nie jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Sąd wskazał, że decyzja ta została poddana weryfikacji przez zainicjowanie postępowania o wznowienie postępowania, którego dotyczy skarga rozpoznawana przez tut. Sąd pod sygnaturą II SA/Sz 1358/15. Dalej Sąd przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wskazał na konstrukcję zagadnienia wstępnego, na którą składają się cztery elementy: 1.zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2. jego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, 3.rozstrzygnięcie to musi mieć charakter uprzedni w stosunku do rozpoznania sprawy i wydania decyzji, 4. istnieje zależność między zagadnieniem wstępnym, a wydaniem decyzji. W ocenie Sądu w świetle powyższych wymogów, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję środowiskową nie tamuje dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność taka nie spełnia żadnego z wymienionych powyżej warunków decydujących o powstaniu zagadnienia wstępnego, a decyduje o tym brak bezpośredniego związku przyczynowego między rozpatrzeniem określonej sprawy administracyjnej, a rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi dotyczącej decyzji, która w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest jednym z dokumentów koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia. Zależność taka winna bowiem polegać na tym, że bez rozpoznania zagadnienia wstępnego nie można w ogóle załatwić innej sprawy, będącej w toku, albowiem zagadnienie to stanowi przesłankę o charakterze prawnym. Treścią tego zagadnienia jest rozstrzygnięcie, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, które mają znaczenie prawne jako przesłanka wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu. Chodzi o przypadek, gdy inny organ lub sąd, do którego właściwości zagadnienie wstępne należy, jeszcze w ogóle go nie rozstrzygnął, a nie o przypadek, gdy zagadnienie rozstrzygnięto, ale w odrębnym postępowaniu podjęto próbę jego wzruszenia. Do czasu skutecznego wzruszenia wydane rozstrzygnięcie w obrocie prawnym istnieje i nie ma podstaw do wstrzymywania się z załatwieniem sprawy. Sąd uznał, że taka sytuacja jest w rozpoznawanym przypadku. W obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, dlatego istnieje podstawa do orzekania z jej uwzględnieniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ewentualne uchylenie decyzji będącej podstawą wydania innej decyzji, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium, że wniesienie skargi w postępowaniu sądowym dotyczącym kontroli legalności ostatecznej decyzji środowiskowej nie uzasadnia zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.S. i L.S., którzy zarzucili naruszenie : -art.6 K.p.a.,art.7 K.p.a.,art.10 K.p.a. przez ich niezastosowanie; -art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, ponieważ zachodzi nieważność postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...]. określającą środowiskowe uwarunkowania, z powodu niebrania przez skarżących udziału w tym postępowaniu, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa; - art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a obecnie decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...]. została uchylona w dniu [...]., którą to z kolei decyzję uchyliło SKO w O. decyzją [...]. Na decyzję z dnia [...]. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując na nieważność postępowania zakończonego decyzją z [...], co świadczy o tym, że decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wywołanego zażaleniem E. sp. z o.o. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na skutek uchylenia przez SKO w Ko. decyzja z dnia [...]. decyzji Wójta Gminy R. z [...]. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nadal toczy się postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania, w związku z tym nie można twierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja środowiskowa z [...] roku. Skarżący kasacyjnie podnieśli, ze na decyzję z dnia [...]. wnieśli skargę do WSA w Szczecinie, co jest dodatkową przesłanką przemawiającą przeciwko uznaniu, że decyzja środowiskowa jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Następnie wskazali na szereg wad, jakie ich zdaniem posiada decyzja środowiskowa , która z tego powodu jest nieważna, a czego nie dostrzegło SKO w K. wydając decyzję z [...]. W związku z tym nieważna decyzja z dnia [...]r. nie może funkcjonować w obrocie prawnym, tym samym wniesienie skargi do WSA na tę decyzję środowiskową jest zagadnieniem wstępnym. Skoro decyzja ta jest nieważna z mocy samego prawa to nie można twierdzić, że jest w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powołanie się w skardze kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących wyłącznie na przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) regulujących procedurę przed organem administracji nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej winny być bowiem podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy powołanej ustawy Ppsa. Autor skargi kasacyjnej, chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a (to przepis o charakterze materialnym) powinien nie tylko powołać naruszone w jego ocenie przepisy K.p.a., ale i przepisy postępowania sądowego. Innymi słowy skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, a Sąd ten nie stosuje przepisów K.p.a., zatem nie może ich naruszyć. Niemniej jednak nawet nie biorąc pod uwagę powyższych braków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, nie sposób zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że decyzja środowiskowa z dnia [...]. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a w związku z tym uzasadnione było zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że na skutek uchylenia przez SKO w K. dniu [...]. decyzji Wójta R. z dnia [...]. uchylającej we wznowionym postępowaniu decyzję środowiskową dla spornego przedsięwzięcia, wynik postępowania sądowego w sprawie sygn. akt akt II SA/Sz 1358/15 toczącego się na skutek wniesienia przez nich skargi na decyzję SKO w O. z dnia [...]r. jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd ten jest błędny. W tym zakresie należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, bowiem stan faktyczny sprawy i wypływające z niego wnioski słusznie doprowadziły organ odwoławczy do uznania, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Toczące się w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Przetwórstwa Odpadów z Tworzyw Sztucznych na komponent paliwowy zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] obręb [...]. Nie ma wątpliwości co do tego, że przed uzyskaniem w/w decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest z mocy art. 71 ust.2 pkt 2 i 72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko(Dz.U. z 2013r., poz.1235 z póź.zm.) uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, ponieważ zaliczane jest ono do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. I taka decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. Zakład E. w miejscowości [...] działka nr [...]. została wydana w dniu [...]. Decyzja ta została poddana weryfikacji w trybie nadzwyczajnym poprzez zainicjowanie postępowania o wznowieniu postępowania i w jego wyniku Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję środowiskową. Z tego powodu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a organ I instancji zawiesił postępowanie dot. wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istotną okolicznością w tej sprawie jest to, że decyzją z dnia [...]. SKO w K. uchyliło w/w decyzję z dnia [...]., którą uchylono ostateczną decyzję środowiskową i sprawę przekazano od ponownego rozpoznania organowi I instancji. W związku z powyższym wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie w obrocie prawnym funkcjonuje wydana w dniu [...]r. ostateczna decyzja środowiskowa, która zgodnie z art. 86 w/w ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ,udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko SKO w K. wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, którym uchylono postanowienie organu I instancji o zawieszeniu niniejszego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja środowiskowa, dopóty organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Oceny tej nie zmienia fakt, że L.S. i A.S. wnieśli do WSA w Szczecinie skargę na decyzję SKO w K. z dnia [...].(sprawa sygn. akt II SA/Sz 1358/15). Toczący się równolegle spór sądowy dotyczący weryfikacji w/w decyzji środowiskowej w nadzwyczajnym postępowaniu tj. postępowaniu wznowieniowym nie uzasadniał zawieszenia postępowania w tej sprawie z przyczyn prejudycjalnych. Tak jak to wskazano wyżej, tak długo jak ostateczna decyzja środowiskowa nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego to obowiązuje i w konsekwencji możliwe jest procedowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przeszkody w tym względzie nie stanowi zatem wniesienie skargi i toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję SKO z dnia [...]. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...]. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1358/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L.S. i A.S. na decyzję SKO w K. z dnia [...]. nr [...]. Te okoliczności tylko potwierdzają trafność rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, że postępowanie sądowe nie stanowi w tym przypadku zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak jest podstaw do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ dotyczą one decyzji środowiskowej z dnia z [...]r. oraz decyzji SKO w K. z dnia [...]. , które nie były przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji w tej sprawie w związku z tym nie podlegały jego kontroli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił. .