II SA/Po 158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak -Owczarczak (spr.) Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wójta Gminy L. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Przedszkola "A" w L. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), Dyrektor Przedszkola "A" w L. (dalej jako "Dyrektor"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a", oraz art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. J., odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej M. B. J. w zakresie: podstaw oraz okresu jej urlopowania, jak również określenia, kiedy zakończyła bezpłatny urlop; określenia kiedy i na jakiej podstawie została przeniesiona do Szkoły Podstawowej nr (...) w S.; określenia komu, przez kogo i kiedy zostały przekazana jej teczka danych osobowych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że K. J. zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o udostępnienia informacji publicznej dotyczącej M. B. J. w zakresie: określenia od kiedy była zatrudniona w przedszkolu "A" w L. lub w innej placówce oświatowej na terenie Gminy L. oraz zajmowanego stanowiska; podstaw oraz okresu jej urlopowania, jak również określenia, kiedy zakończyła bezpłatny urlop; określenia kiedy i na jakiej podstawie została przeniesiona do Szkoły Podstawowej nr (...) w S.; określenia komu, przez kogo i kiedy zostały przekazana jej teczka danych osobowych. Jak wyjaśnił Dyrektor, M. B. J. pełniła funkcję Dyrektora przedszkola "A" w L. od dnia (...) października 1992 r. do dnia (...) sierpnia 2012 r. Po tym okresie została nauczycielem w przedszkolu i przestała pełnić funkcję publiczną, co oznacza, że wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. J., wnosząc o nakazanie Dyrektorowi Przedszkola udostępnienia żądanej informacji, zgodnie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wójt Gminy L. decyzją z dnia (...) marca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 734/15, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż zapadła ona w wyniku rozpoznania niepodpisanego odwołania. Wójt Gminy L., po wezwaniu K. J., do podpisania odwołania, decyzją z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...) działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Przedszkola "A" z dnia (...) sierpnia 2014 r. Podzielając stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji Wójt Gminy L. wyjaśnił, że M. B. J. pełniła funkcję dyrektora Przedszkola "A" w L. od dnia (...) października 1992 roku do dnia (...) sierpnia 2012 roku. Po tym okresie przestała pełnić funkcję publiczną i została nauczycielem Przedszkola "A" w L.. Zatem zgodnie z zapisami art. 63 Karty Nauczyciela była w tym okresie funkcjonariuszem publicznym, korzystającym z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 06 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997, Nr 88, poz. 553 ze zm.). Zdaniem Wójta, M. B. J.w okresie przeniesienia do Szkoły Podstawowej nr (...) była nauczycielem, dlatego korzystała z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, nie pełniła natomiast funkcji publicznej. Dane dotyczące nauczycieli nie stanowią bowiem informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek K. J. o udostępnienie informacji publicznej nie może być zatem pozytywnie rozpatrzony, gdyż dotyczy nauczyciela, a więc osoby, która nie pełni funkcji publicznej. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył K. J. domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono między innymi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, że wszelkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej; naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji polegający wadliwym uznaniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych wskazał na konieczność poszanowania prawa do informacji. Skarżący odwołał się przy tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 05 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 786/13 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 05 lipca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 43/12, wyjaśniając, że w ich świetle nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym, co oznacza, że wszelkie informacje go dotyczące stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i jej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej M. B. J. w zakresie: podstaw oraz okresu jej urlopowania, jak również określenia, kiedy zakończyła bezpłatny urlop; określenia kiedy i na jakiej podstawie została przeniesiona do Szkoły Podstawowej nr (...) w S.; określenia komu, przez kogo i kiedy zostały przekazana jej teczka danych osobowych. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że choć w decyzji organu I instancji jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia przywołano art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak uważna analiza wydanych decyzji wskazuje, że zarówno Dyrektor Przedszkola "A", jak i Wójt Gminy L. stanęli w przedmiotowej sprawie na stanowisku, że osoba, o której udostępnienie danych osobowych wnioskował skarżący, nie była osobą wykonującą funkcje publiczne, a zatem informacje dotyczące jej zatrudnienia nie stanowiły informacji publicznej. Zdaniem organów w tej sytuacji konieczne było wydanie decyzji odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Zauważyć jednak należy, że ustawa o dostępie do informacji ogranicza możliwość wydania decyzji do sytuacji enumeratywnie wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy, a więc sytuacji, w których podmiot dysonujący informacją publiczną odmawia jej udostępnienia lub też umarza postępowanie, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, stwierdzenie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o powyższym fakcie. Konsekwentnie, wydane w sprawie decyzje administracyjne już z tego względu uznać należało za wadliwe. Wyżej wykazane wadliwe wydanie decyzji administracyjnych nie zwalniało Sądu z konieczności dokonania prawidłowości oceny stanowiska organów administracji publicznej, a więc ustalenia, czy w okresie po dniu (...) sierpnia 2012 r., gdy M. B. J.nie pełniła już funkcji Dyrektora Przedszkola "A" w L., będąc jedynie zatrudnionym tam nauczycielem, pełniła ona funkcję publiczną, a więc czy informacje dotyczące jej zatrudnienia w powyższym okresie stanowią informacje publiczną. Niewątpliwie, jak zasadnie wywodzi skarżący, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje - w szczególności - dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2 in princ. Konstytucji). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji), natomiast tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe przepisy deklarują obywatelskie prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej; dostęp obywateli do informacji jest warunkiem ich racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy (P. Wieczorek, Komentarz do Konstytucji, Warszawa 2000, s. 83). Jedną z ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną jest więc każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, Baza NSA). Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14 (dostępnym w: CBOSA) wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Istotą zawisłego sporu jest przy tym rozstrzygnięcie, czy informacja o zatrudnieniu nauczyciela stanowi informację publiczną, a więc czy stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, wskazał, że rozstrzygając o tym, czy nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym, a w konsekwencji, czy okoliczności dotyczące jego zatrudnienia należą do kategorii spraw publicznych, należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy Kodeks karny, zgodnie z którym "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a zadaniem takim jest m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli szkolnych, co pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta – na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.). Przyjąć zatem należy, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną – jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej, czy przedszkolu publicznym i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty pełni zadania funkcjonariusza publicznego. W tym miejscu Sąd zauważa, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne", o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazującym na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Trybunału niemożliwe jest precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie Trybunału, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Innymi słowy, pełnienie przez daną osobę funkcji publicznej jest postrzegane przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną, przy czym nie może budzić wątpliwości, że pełnienie funkcji nauczyciela spełnia określone powyżej wymogi. Konsekwentnie nie można przyznać racji organom administracji, które uznały, że nauczyciel (w tym nauczyciel przedszkolny), nie jest funkcjonariuszem publicznym, a informacje dotyczące jego zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnienie na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Równocześnie Sąd wskazuje, że zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż podlega one udostępnieniu osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 742/13, Baza NSA). Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oparły swoje rozstrzygnięcia na wadliwym przyjęciu, że żądana informacja nie dotyczy funkcjonariusza publicznego, a w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji są zobowiązane uwzględnić wykładnię zastosowaną przez Sąd. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.