IV SA/Po 2/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Gołuchów z dnia 7 marca 2013 r., nr XXXIV/251/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Rada Gminy Gołuchów działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.– dalej ustawa) w dniu 7 marca 2013r. podjęła uchwałę nr XXIV/251/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gołuchów. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim pismem z dnia 24 listopada 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt. 2, § 5 ust. 5 i 6, § 7 ust. 3 i 4, § 8 ust.2, § 14 ust.2 i 3, § 15 ust. 1 i 2, § 17 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 7, § 19, § 20 ust. 1 pkt. 1 i 2, ust. 2 i 3, § 21 ust. 1, 2, 5 i 6, § 24 ust. 3, § 25 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów ustawy przez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona. Rada Gminy Gołuchów reprezentowana przez Wójta w odpowiedzi na skargę poinformowała, iż działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a uwzględniła skargę w całości i podjęła uchwałę Nr XIV/138/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gołuchów w części dotyczącej przepisów § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 5 i 6, § 7 ust. 3 i 4, § 8 ust. 2, § 14 ust. 2 i 3, § 15 ust. 1 i 2, § 17 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 7, § 19, § 20 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3, § 21 ust. 1, 2, 5 i 6, § 24 ust. 3 oraz § 25 ust. 2 uchwały nr XXXIV/251/2013 z dnia 7 marca 2013 r. Jednocześnie Rada Gminy Gołuchów podjęła czynności zmierzające do uporządkowania stanu prawnego w przedmiotowej sprawie, polegające na zmianie uchwały Nr XXXIV/251/2013 z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gołuchów, w zakresie przepisów uznanych za nieważne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprawowana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem kontrola działalności administracji publicznej, obejmuje zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę ww. przedmiot i zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne oraz okoliczność, że w przedmiotowej sprawie w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołuchów powołał się na unormowanie art. 54 § 3 P.p.s.a., czyli działanie autokontrolne w postaci uwzględnienia w całości skargi Prokuratora poprzez stwierdzenie nieważności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gołuchów w części dotyczącej przepisów wskazanych w skardze, należało w pierwszej kolejności rozważyć czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznania sprawy co do jej istoty, czy też postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przesłanka umorzenia postępowania, o której mowa wyżej zachodzi m.in. wtedy, kiedy w toku danego postępowania a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W doktrynie podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy w toku danego postępowania skarżona decyzja lub postanowienie zostaje pozbawione bytu prawnego w nadzwyczajnym trybie administracyjnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub postanowienie, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s.567). Wobec powyższego wdrożenie trybu autokontroli i wyeliminowanie z obrotu prawnego w jego następstwie zaskarżonej decyzji jest jedną z przyczyn umorzenia postępowania przed sądem, o jakich mowa w przepisie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd dopuszczający uprawnienia autokontrolne rady gminy na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. również do stwierdzenia nieważności własnej uchwały w zakresie prawa miejscowego. Za dopuszczalnością autokontroli rady gminy we wskazanym zakresie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2377/14, w którym stwierdził, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność (zob. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 P.p.s.a.). Wskazał, że przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a więc również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro radzie gminy przysługują kompetencje do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia) wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, to "w zakresie swojej właściwości" może on również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej. W tym miejscu można wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy wydaną przez siebie uchwałą stwierdziła właśnie nieważność zaskarżonych przepisów uchwały, a więc osiągnęła skutek powodujący, iż w świetle art. 147 p.p.s.a. brak jest podstaw do wydania orzeczenia przez sąd administracyjny. Przedstawiony wyżej pogląd znalazł odzwierciedlenie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2015r. sygn.. akt II SA/Gd 474/15, w którym Sąd dopuszczając możliwość stwierdzenia nieważności przez radę gminy w ramach uprawnień autokontrolnych, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na uchwałę, której nieważność stwierdzono. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 7 marca 2013r. nr XXIV/251/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gołuchów po wniesieniu skargi, w części objętej jej zakresem została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stało się tak w następstwie podjęcia przez Radę Gminy Gołuchów uchwały Nr XIV/138/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gołuchów w części dotyczącej przepisów § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 5 i 6, § 7 ust. 3 i 4, § 8 ust. 2, § 14 ust. 2 i 3, § 15 ust. 1 i 2, § 17 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 7, § 19, § 20 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3, § 21 ust. 1, 2, 5 i 6, § 24 ust. 3 oraz § 25 ust. 2 uchwały nr XXXIV/251/2013 z dnia 7 marca 2013 r. Jak wynika z informacji znanych Sądowi z urzędu w/w uchwała Nr XIV/138/2015 z dnia 30 grudnia 2015r. opublikowana została w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 24 marca 2016r. poz. 2290. Powyższa uchwała stwierdzająca nieważność wymienionych w niej przepisów weszła w życie w ciągi 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że wobec wyeliminowania przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł, jak sentencji postanowienia.