II OSK 2377/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Zabrze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 348/14 w sprawie ze skargi Gminy Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Zabrze kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. vs Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 348/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze nr XLVI/690/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 27 kwietnia 2004 r. nr XXV/261/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C". Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 8 listopada 2013 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 27 kwietnia 2004 r. nr XXV/261/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C". W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Rada Miasta Zabrza uwzględniła tę skargę i w dniu 16 grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XLVI/690/13 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. ,dalej "u.s.g.") w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. nr XLVI/690/13 na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Wojewoda wskazał, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy uprawniony jest organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Natomiast żaden przepis nie daje radzie gminy kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. W ocenie Wojewody, podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej nieważność swojej wcześniejszej uchwały stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów oraz art. 94 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organom przysługuje prawo do weryfikacji własnych decyzji, natomiast przepis ten nie daje kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym radzie gminy przysługuje prawo do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź jego zmiany w oparciu o art. 27 tej ustawy. Zmiana ta powinna nastąpić w takim samym trybie jak przy podjęciu uchwały pierwotnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Zabrze, zarzucając Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: - art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie przyznaje gminie prawa do zastosowania trybu "samokontroli" wobec wydanego aktu prawa miejscowego oraz jego pominięcie, - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie aktu nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza, - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jego zmianę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd wskazał, że w tej sprawie sporna pozostaje kwestia czy rada gminy może w ramach autokontroli stwierdzić nieważność podjętej wcześniej uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, takie uprawnienie posiada tylko organ nadzoru oraz sąd, natomiast w ocenie skarżącej Gminy art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania takiej uchwały. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zasadniczym celem tego przepisu, regulującym instytucję procesową "autokontroli" organu, jest umożliwienie organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania, względnie bezczynności. Art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W tym zakresie rację ma skarżący, że art. 54 § 3 p.p.s.a. może stanowić podstawę wydania uchwały w trybie autokontroli. Sąd I instancji zauważył jednak, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "w zakresie swojej właściwości" stanowi istotne ograniczenie instytucji autokontroli. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy skarżący zasadnie domaga się np. stwierdzenia nieważności uchwały, organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą. Pogląd ten znajduje również akceptację w opracowaniach dotyczących instytucji autokontroli, w których wskazuje się, że zwrot "w zakresie swojej właściwości" wyklucza możliwość przyjęcia poglądu, iż stwierdzenie w trybie autokontroli nieważności zaskarżonej decyzji, a także (ewentualnie) poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej jest w każdym przypadku dopuszczalne (Ryszard Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007/5-6/7-22). Zdaniem Sądu I instancji, z punktu widzenia powyższych rozważań istotne jest ustalenie, czy Rada Miasta Zabrza była właściwa do stwierdzenia nieważności podjętej wcześniej uchwały. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody Śląskiego, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast art. 93 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w doktrynie, gdzie wprost wskazuje się, że organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości, gdy skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, możliwość korzystania z instytucji autokontroli w tym przypadku jest wyłączona (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013). Podobne stanowisko zajął Z. Kmieciak w glosie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06 (OSP 2008, z. 4, s. 250 i n.), wskazując, że odrębnego rozważenia wymaga, jaką formę prawną miałoby przybrać uwzględnienie skargi w całości, gdy skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego albo innego aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Autor glosy jednocześnie stwierdza, iż wymienionym organom nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu. Sąd I instancji wskazał, iż stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 73/09 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że rada gminy nie posiada możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Sąd I instancji stwierdził, iż niewątpliwie Rada Miasta Zabrze posiadała kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust.1 u.p.z.p.), jak również jego zmiany (art. 27 u.p.z.p.) i uchylenia, ale tylko poprzez uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nie posiadała kompetencji do stwierdzenia jego nieważności, co wykluczało możliwość skorzystania z instytucji autokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. Dokonując oceny podstawy prawnej przyjętej w uchwale Rady Miasta Zabrza, Sąd I instancji stwierdził, że art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter kompetencyjny i nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 tej ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze właściwości organów, które go ustanowiły stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym nie różni się on od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poza tym, że tryb uchwalenia tego aktu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, co wynika z treści art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmując jednak, że intencją Rady Miasta Zabrza nie była zmiana uchwały dotyczącej planu miejscowego, a stwierdzenie jej nieważności w trybie autokontroli, to zgodzić się należy ze skarżącym, że stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Zatem nie znajduje tutaj zastosowania przepisy art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący zmiany planu miejscowego. Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Taka wykładnia zbieżna jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoaministracyjnym, a także w literaturze (np. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. W-wa 2003, str. 120-121), zgodnie z którym przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu, bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w niniejszej sprawie rada nie uchyliła planu, lecz stwierdziła jego nieważność, a skutki prawne takiego rozstrzygnięcia są daleko dalej idące niż w przypadku zmiany czy uchylenia planu miejscowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Zabrze, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że pozbawiają one radę gminy prawa do zastosowania trybu "samokontroli" poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z uwagi na brak kompetencji rady gminy do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego jest zgodne z prawem. Gmina Zabrze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżony wyrok został wydany niezgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Rada Miasta Zabrze, wydając kwestionowaną przez Wojewodę uchwałę z dnia 16 grudnia 2013 r., uwzględniła skargę organu nadzoru na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 27 kwietnia 2004 r. nr XXV/261/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C" w całości, a więc zgodnie z żądaniem Wojewody Śląskiego. W skardze kasacyjnej powołano się na szereg poglądów wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie, iż art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji. Jedynym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby organ mógł zastosować tę instytucję jest uwzględnienie przez ten organ skargi w całości. Organ, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., dokonuje więc oceny wydanego przez siebie aktu z punktu widzenia tych samych kryteriów co sąd administracyjny. Autokontrola to specjalny tryb, w którym organ rozpoznaje skargę niejako w zastępstwie sądu administracyjnego. Skoro tak, to organ może wydać tylko takie rozstrzygnięcie jakie jest władny wydać sąd. W tym przypadku jest to rozstrzygnięcie przewidziane w art.147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność. Strona skarżąca powołała się również na stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, w uzasadnieniu której przyjęto, iż uprawnienia organu dokonującego autokontroli określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak i samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Zdaniem Gminy Zabrze, treść art. 54 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć zgodnie z wykładnią celowościową i systemową. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "w zakresie właściwości" oznacza "w zakresie kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych" (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy ma zatem władzę do rozstrzygania w tego rodzaju sprawach. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że celem wprowadzenia art. 54 § 3 p.p.s.a. było przyśpieszenie załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi przez Radę Miasta Zabrze w trybie autokontroli było zadośćuczynieniem zasadzie ekonomiki procesowej i doprowadziło do realizacji celu wniesienia tej skargi przez Wojewodę. Odnosząc się do argumentacji Sądu dotyczącej treści art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Gmina Zabrze wskazała, iż przepisy te dotyczą jedynie postępowania przed organami nadzoru nad samorządem gminnym. Z przepisów tych wynika, że Wojewoda ma 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, a po upływie tego terminu może wnieść skargę na uchwałę do sądu administracyjnego. Z momentem wniesienia skargi następuje zawisłość sprawy i zastosowanie znajdują wyłącznie regulacje p.p.s.a. Przepisy art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczą postępowania już wszczętego przed sądem administracyjnym, nie są zatem regulacjami ograniczającymi zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z tymi przepisami organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest wyłącznie wojewoda lub sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Spór prawny w tej sprawie dotyczy tego, czy rada gminy może na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność własnej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie organowi administracji weryfikacji własnego działania lub bezczynności bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Przepis ten służy więc realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. i powinien być wykładany w sposób zapewniający najpełniejszą realizację tej zasady ogólnej postępowania sądowoadministracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego (Z. Kmieciak [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 305 i powołana tam literatura). Podobny pogląd wyrażany był też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego na gruncie poprzednio obowiązujących w tym zakresie przepisów art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) i art. 200 § 2 k.p.a. W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83 (OSNCP 1985, nr 10, poz. 143) Sąd Najwyższy, w odniesieniu do art. 200 § 2 k.p.a., stwierdził, że autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 120) przyjęto, iż na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) Izba Skarbowa, na której decyzję odwoławczą wniesiono skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniona jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu podatkowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż uprawnienia organu dokonującego autokontroli określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak i samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Również w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 marca 2000 r., OPS 16/99 (ONSA 2000, Nr 3, poz. 94) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowi samoistną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia zaskarżonego do NSA. Ponadto w uchwale tej Sąd wskazał, że uwzględnienie przez organ administracji publicznej "skargi w całości" polegać może na wydaniu przez ten organ jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Przyjęcie innego stanowiska, a w szczególności zgoda na to, iż ustawa o NSA nadaje różną treść tej samej kategorii pojęciowej tj. "uwzględnieniu skargi" w przepisie art. 22 ust. 1 i art. 38 ust. 2 byłoby sprzeczne z dyrektywami wykładni językowej (...). W wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., I OSK 630/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie określał szczegółowo przesłanek do skorzystania z możliwości w nim zawartych ani też prawnych form, w jakich miało nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy chodzi o wykładnię tego przepisu, wyrażane były także poglądy, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA upoważnia organ administracji publicznej do uwzględnienia skargi w całości, a zatem do wydania rozstrzygnięcia jakie w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi uwzględnienie tego środka prawnego. Chodzi tutaj o rodzaje rozstrzygnięć, które zostały wymienione w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA. Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony (patrz np. wyrok NSA z 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX nr 149489, wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 2271/99, LEX nr 423970, wyrok NSA z 21 marca 2002 r., III SA 2807/00, LEX nr 54305). Treść art. 54 § 3 p.p.s.a. jest w istocie tożsama z treścią art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym poglądy wyrażone w powołanych wyżej uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność, mimo zmiany stanu prawnego. Przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.). Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Przyjąć więc należy, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jedynym ograniczeniem zastosowania przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. jest to, aby organ, uwzględniając skargę, działał "w zakresie swojej właściwości". Właściwość organu to zdolność prawna do rozstrzygania określonego rodzaju spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "właściwości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być rozumiane podobnie jak na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku art. 54 § 3 p.p.s.a. chodzi więc o zachowanie właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Właściwość rzeczową trzeba ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108). Przy czym podkreślenia wymaga, że do zakresu pojęcia właściwości rzeczowej organu nie należy forma ani rodzaj podjętego rozstrzygnięcia. W postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości, iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że rada gminy posiada kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stanowi o tym art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie same kompetencje dla rady gminy przewidują przepisy art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Skoro zatem rada gminy jest właściwa, a więc posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia), to "w zakresie swojej właściwości" może również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Rację ma strona skarżąca, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozbawiają radę gminy prawa do zastosowania trybu "samokontroli" poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast przepis art. 93 ust. 1 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołane przepisy regulują jedynie tryb postępowania nadzorczego i mają zastosowanie do momentu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 p.p.s.a. To, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również argumenty Sądu I instancji dotyczące konieczności przeprowadzenia przez radę gminy procedury planistycznej przed podjęciem uchwały stwierdzającej nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu przyjęcie pewnych ustaleń co do przeznaczenia terenów, zebranie opinii i uzgodnień właściwych organów oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych proponowanych rozwiązań planistycznych. Trudno stwierdzić, jaki cel i przebieg miałaby mieć ta procedura w przypadku wyeliminowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obrotu prawnego. Taka procedura nie jest przecież przeprowadzana przed stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wojewodę w trybie nadzoru czy też przez sąd administracyjny. Zatem uznać należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ten organ w trybie autokontroli również nie wymaga przeprowadzenia takiej procedury. Poza tym przeprowadzenie procedury planistycznej w okresie od dnia wpływu skargi do organu do dnia wyznaczenia rozprawy przez sąd jest praktycznie niemożliwe. Przedstawiona argumentacja przemawia za przyjęciem stanowiska, iż rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w związku z tym stanowiska wyrażonego w powołanym przez Sąd I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W żadnym z tych wyroków stanowisko Sądu nie zostało szerzej uzasadnione. Podkreślić należy również to, że uchwała rady gminy wydana w trybie autokontroli podlega kontroli sądu na zasadach ogólnych (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 16/99, publ. ONSA 2000, Nr 3, poz. 94). Skarga na taką uchwałę przysługuje więc zarówno organowi nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i innym podmiotom na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taka uchwała nie może więc zostać podjęta przez radę gminy w sposób dowolny, lecz wymagane jest w tym zakresie spełnienie szeregu warunków formalnych (wniesienie skargi na uchwałę rady gminy, uwzględnienie żądania skargi w całości, zachowanie terminu), jak i materialnoprawnych (niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały skutkująca uwzględnieniem skargi), których spełnienie podlega kontroli sądu. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2), wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy (pkt 5), rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt 8a). Uchwała rady gminy stwierdzająca nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa na podstawie art. 13 pkt 2 powołanej ustawy. Tego rodzaju uchwała jest bowiem aktem normatywnym, eliminującym z obrotu prawnego akt prawa miejscowego jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ma cechy aktu prawa miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe argumenty przemawiają za uwzględnieniem zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że pozbawiają one radę gminy prawa do zastosowania trybu "samokontroli" poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. nr XLVI/690/13. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.