II SA/Gl 385/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Ż. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. w granicach administracyjnych miasta. W podstawie prawnej uchwały, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...], wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 14 ust. 8, art. 20 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołano również uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż.. Powołaną na wstępie uchwałą Rada Miejska postanowiła skreślić § [...] ust. [...] pkt [...]i § [...] uchwały z dnia [...]r. zastrzegając, że pozostałe postanowienia uchwały pozostają bez zmian ( § [...]), wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta Ż. ( § [...]) i orzekła, że uchwała podlega opublikowaniu na stronie internetowego Miasta Ż. i w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z tym, że wejście w życie uchwały określono na 30 dni po jej ogłoszeniu w wymienionym Dzienniku Urzędowym ( § [...]). Wojewoda [...] nie skorzystał z uprawnienia do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego ( uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu [...]r.), jednakże w dniu [...]r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. nr [...] jako niezgodnej z art. 27 w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] stwierdził, że jakakolwiek zmiana obowiązującego studium lub planu miejscowego wymaga spełnienia takich samych warunków, jak uchwalanie planu, wymaga więc przede wszystkim dokonania czynności opisanych w art. 17 wymienionej ustawy. Skreślenie bowiem zapisów dotychczas obowiązującej uchwały skutkuje zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Wojewoda wskazał, że plan miejscowy miasta Ż., po opublikowaniu uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. nr [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...], wszedł w życie z dniem [...]r. i stał się obowiązujący. W ocenie Wojewody za nieważnością uchwały przemawia również treść art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Rada Miejska w Ż. w odpowiedzi na skargę podpisanej przez Burmistrza Miasta wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu niezgodność z prawem zapisów § [...] ust. [...]pkt [...]i § [...] uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...] pozbawia ich mocy obowiązującej, stąd też Rada Miejska władna była podjąć zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu nadzoru zauważył, że Rada Miejska w Ż. procedując w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) winna była stosować tryb wynikający z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, ten pogląd prawny organu nadzoru pozostawił do uznania Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Wojewoda jako organ nadzoru nie skorzystał w niniejszej sprawie z uprawnienia do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednakże upływ 30 – dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie, nie pozbawiał organu nadzoru możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Miejskiej w Ż. i to w każdym czasie. Przyznana bowiem organowi nadzoru nad działalnością gminną kompetencja nadzorcza do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie została ograniczona terminem jej realizacji. Ani z przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, przede wszystkim z art. 53, nie można wyprowadzić wniosku, by analizowane prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ograniczone było terminem, w szczególności zaś 30 – dniowym liczonym od upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 – ONSA i WSA 2006 r. nr 1, poz. 7 ). Z merytorycznych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Ż. zmieniła wcześniejszą uchwałę tejże Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiska organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono wynika, że do wydania uchwały z dnia [...]r. doszło wskutek uznania zasadności twierdzeń organu nadzoru o niezgodności z prawem postanowień § [...] ust. [...] pkt [...] i § [...]uchwały z dnia [...]r. zawartych w skardze Wojewody [...], wniesionej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 453/06. W wyniku wniesienia tej skargi Rada Miejska w Ż. z powołaniem się na art. 54 § 3 ppsa podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] o uwzględnieniu w całości tej skargi, a następnie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę z dnia [...] r., którą "skreślono" § [...]ust. [...] pkt [...] i § [...] uchwały z dnia [...]r. Przytoczony przepis art. 54 § 3 ppsa stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zasadniczym celem tego przepisu, regulującym instytucję procesową "autokontroli" organu, jest umożliwienie organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania względnie bezczynności. Art. 54 § 3 ppsa nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 ppsa, a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego ( art. 3 § 2 pkt 5 ppsa ). Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że Rada Miejska w Ż. w wyniku zaskarżenia do Sądu przez Wojewodę [...] uchwały z dnia [...]r. władna była dokonać autokontroli swego działania na warunkach określonych w art. 54 § 3 ppsa. Aczkolwiek w wymienionej uchwale z dnia [...]r. Rada Miejska powołała się na analizowany przepis, to nie może być kwestionowane, iż wbrew nazwie i treści tej uchwały nie doszło do uwzględnienia skargi w całości ( uchwała nie zawierała nawet rozstrzygnięcia odnoszącego się do sformułowanego w skardze Wojewody[...]żądania – stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały z dnia [...]r.). Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że zakwestionowane pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru przepisy zawarte były w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił ( art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uchwała Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...]z dnia [...]r. pod pozycją [...]i weszła w życie, zgodnie z postanowieniem jej § [...]ust. [...], po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem [...]r. Oznacza to, że z tym dniem uchwała uzyskała moc obowiązującą i stała się źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze tej Gminy. W konsekwencji wywoływała określone skutki prawne. Tę niezwykle istotną okoliczność winny były mieć na uwadze organy Gminy Ż. uruchamiając, w wyniku wniesienia skargi, procedurę autokontrolną zmierzającą do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych § [...]ust. [...]pkt [...]i § [...]uchwały z dnia [...]r. Trafnie wywodzi Wojewoda [...], że Rada Miejska w Ż. mogła skorzystać z uprawnienia do autokontroli tyle tylko, że z poszanowaniem bezwzględnie obowiązujących przepisów normujących kwestię uchwalania i zmiany planu miejscowego. W myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim jest uchwalona, co oznacza konieczność odpowiedniego stosowania przepisów art. 14 – 22 wymienionej ustawy. Tymczasem zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Ż., bez uprzedniego przeprowadzenia czynności przewidzianych procedurą planistyczną, przede wszystkim odstępując od czynności wynikających z art. 17 ustawy, postanowiła "skreślić" zaskarżone przepisy, pozostawiając bez zmian pozostałe przepisy uchwały z dnia [...]r. Tym samym doszło do uchwalenia zmiany planu miejscowego z pominięciem trybu normującego kwestię zmiany planu miejscowego. Co prawda w zaskarżonej uchwale powołano się na uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., to jednak odniesienie to dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. nr [...]. Tymczasem przystępując do zmiany uchwalonego już planu miejscowego należało w pierwszej kolejności podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany tego planu. Wbrew poglądowi organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, samo stwierdzenie w wyniku działań autokontrolnych niezgodności z prawem zakwestionowanych przepisów, czemu Rada Miejska w Ż. dała wyraz w uchwale z dnia [...]r., nie pozbawiało ich mocy obowiązującej. Nie uprawniało również Rady Miejskiej w Ż., bez przeprowadzenia wymaganej procedury planistycznej ( odpowiednim stosowaniu przepisów art. 17 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), do podjęcia zaskarżonej uchwały, skoro – na co już wskazano – uchwała w sprawie planu miejscowego jako akt powszechnie obowiązujący wywoływała już skutki prawne na obszarze Gminy Ż.. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ( zmiany planu ), istotne naruszenie trybu sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części ( art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody [...], iż stwierdzone naruszenie trybu związanego ze zmianą planu miejscowego jest istotnym naruszeniem w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności tej uchwały, jako że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego ( art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Uchwała ta opublikowana bowiem została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...]z dnia [...]r. pod pozycją [...]i zgodnie z jej § [...] ust. [...] weszła w życie z dniem [...]r.