I OSK 630/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1413/10 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. I OSK 630/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. I. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 29 sierpnia 2001 r. A. I. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalającą obowiązek zwrotu przez A. I. równowartości kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania poniesionych w związku z jego nauką w Wojskowej Akademii Technicznej na kwotę [...] zł. W wyniku złożonej skargi, w ramach autokontroli Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z [...] lipca 2002 r., wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] września 2003 r. (nr [...]) Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. ustalił A. I. równowartość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie na kwotę [...] zł. W dniu [...] stycznia 2006 r. A. I. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. (nr [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu nadzorczego I instancji. Powyższe decyzje stały się przedmiotem skargi wniesionej przez A. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 386/07 uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2006 r. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1742/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 29/09 oddalił skargę A. I. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 835/09 oddalił skargę kasacyjną A. I. W dniu [...] stycznia 2010 r. A. I. (działając przez pełnomocnika) skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2001 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Strona we wniosku wskazała, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie było możliwe łączne korzystanie w trakcie procedury autokontroli z przepisów art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 138 § 2 k.p.a., co uczynił Dowódca Wojsk Lądowych w skarżonej decyzji. Z wyroków tych zdaniem strony wynika, iż decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych wydana w trybie samokontroli mogła jedynie zadośćuczynić skardze, nie mogła natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, ponieważ możliwość tę wykluczyło przekazanie sprawy do Sądu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r., podnosząc, iż w złożonej w dniu 29 sierpnia 2001 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2001 r., A. I. wniósł o jej uchylenie, zwolnienie z kosztów procesu oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zakwestionował on sposób dokonania wyliczenia równowartości kosztów nauki i zakwaterowania podnosząc, iż podane kwoty są zawyżone i nie uwzględniają rzeczywistych kosztów nauki i zakwaterowania. Dowódca Wojsk Lądowych uznając podniesione w skardze argumenty za słuszne, decyzją z [...] lipca 2002 r. uchylił skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uchylając swoją decyzję z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Dowódca Wojsk Lądowych zadośćuczynił w całości żądaniom skargi. A. I. nie wnosił o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania, nie kwestionował bowiem obowiązku zwrotu równowartości kosztów nauki i zakwaterowania, lecz kwestionował dokonane wyliczenia. Wnosił on o uchylenie skarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Uchylenie zatem decyzji odwoławczej było zgodne z wnioskiem strony, sformułowanym w skardze, a uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia - zgodne z treścią i charakterem zarzutów w niej postawionych. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było konieczne, gdyż wyliczenie rzeczywistych kosztów poniesionych przez uczelnię na naukę i zakwaterowanie A. I. wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o dowody posiadane przez organ I instancji. Zdaniem organu nadzoru, jeśli weźmie się pod uwagę zarzuty skargi A. I. z dnia 31 sierpnia 2001 r., to należy dojść do wniosku, że ówczesna ocena organu odwoławczego, iż niezbędne było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed ponownym rozpatrzeniem sprawy, a tym samym, że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, nie narusza prawa. W dniu [...] maja 2010 r. pełnomocnik A. I. skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, podnosząc zarzuty analogiczne jak we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze. Uznając, iż wniosek odwoławczy strony nie zasługuje na uwzględnienie, Minister Obrony Narodowej rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko oraz podkreślił, iż podlegająca kontroli nadzorczej decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. zadośćuczyniła w całości żądaniom skargi. Skarżący bowiem w postępowaniu przed NSA nie kwestionował obowiązku zwrotu równowartości kosztów nauki i zakwaterowania i nie wnosił o umorzenie postępowania. Jeśliby zatem było tak, jak podnosi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony, iż ze skargi A. I. z dnia 29 sierpnia 2001 r. nie wynika, aby wnosił on o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lecz o uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem, zwolnienia z kosztów procesu oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, to po uchyleniu skarżonej decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2001 r. w obiegu pozostałaby decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r., ustalająca obowiązek zwrotu przez A. I. równowartości kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania poniesionych w związku z jego nauką w Wojskowej Akademii Technicznej na kwotę [...] zł. Mając powyższe na uwadze Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. - w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie bowiem decyzji odwoławczej było zgodne z wnioskiem strony, sformułowanym w skardze, a uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia - zgodne z treścią i charakterem zarzutów w niej postawionych, na co wyraźnie wskazał już w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji. Organ nadzorczy nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika A. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 1 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7-9 oraz 35-36 k.p.a., poprzez stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych powodów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i uznanie, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż przekazanie sprawy organowi niższej instancji po uchyleniu decyzji w trybie samokontroli stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością tej decyzji. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa, decyzja wydana w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjno-prawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu (kompetencja) jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi, a łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych w przepisach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i art. 138 § 2 k.p.a. nie jest możliwe. Zatem, działając na zasadzie art. 38 ust. 2 ówczesnej ustawy o NSA, Dowódca Sił Lądowych miał prawo tylko i wyłącznie orzec co do istoty sprawy, w całości uwzględniając żądanie skarżącego, tj. dokonując ustalenia równowartości kosztów podlegających zwrotowi w oparciu o rzeczywiste nakłady poniesione na naukę skarżącego. Skarżący podkreślił, iż warunkiem sine qua non dopuszczalności wydania decyzji kasatoryjnej przez organ administracji w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA było jednoznaczne zażądanie przez stronę skarżącą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem skarżący zażądał w skardze kasacyjnej uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2000 r., zwolnienia z kosztów procesu oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie żądał natomiast przywrócenia sprawy na drogę zwykłego postępowania administracyjnego. Jedynym uprawnieniem Dowódcy Wojsk Lądowych w ramach autokontroli na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, co skarżący wyraźnie wskazywał na wcześniejszych etapach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2011 roku oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał na wstępie, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zauważył również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie prawa. Jak wskazał w związku z tym Sąd meriti, w niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r., uchylającej w trybie samokontroli swoją decyzję z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. i przekazującej sprawę ustalenia skarżącemu obowiązku zwrotu kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania w związku z nauką w WAT w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powyższą decyzję samokontrolną organ wydał na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mógł uwzględnić skargę w całości do wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Przy czym, jak podkreślił Sąd meriti, podkreślenia wymaga, iż powołany przepis nie wskazuje jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien wdać organ administracji publicznej uwzględniając skargę, wymaga natomiast, aby skarga została uwzględniona w całości. Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nie jest dopuszczalne interpretowanie zakresu kompetencji autokontrolnych służących organowi administracji na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA w ten sposób, iż po otrzymaniu skargi uchyla on zaskarżoną decyzję (czyni zadość skardze) i dalej uznając, że ta sytuacja otworzyła dla niego ponownie drogę do działania w trybie odwoławczym, wykorzystując instrumenty stwarzane przez ten tryb (art. 138 ust. 2 k.p.a.), uchyla także decyzję pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Niemniej jednak, jak wskazał Sąd meriti, w orzecznictwie, zwłaszcza we wcześniejszych okresach stosowania ww. przepisu procesowego, orzekano o dopuszczalności takiego rozwiązania. Jako przykład Sąd I instancji wskazał na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 1444/98, w którym Sąd ten stwierdził, że fakt zawarcia w decyzji sformułowania o przekazaniu sprawy organu I instancji do rozpoznania nie stanowi naruszenia przepisu (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA). Jeśli skarga zawierała żądanie uchylenia decyzji, która utrzymywała w mocy decyzję określającą podatnikom wysokość zobowiązania podatkowego, a podatnicy wskazywali na wydanie tych decyzji z naruszeniem prawa materialnego, jak i procesowego, a organ w ramach autokontroli swoją decyzję uchylił i uchylił decyzję organu I instancji, to uwzględnił skargę w całości. Artykuł 38 ust. 2 ustawy o NSA – zdaniem Sądu meriti – nie określa ani przesłanek do skorzystania z możliwości w nim zawartych, ani też prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". W każdym razie nie jest możliwe, aby rozstrzygnięcie ograniczało się do stwierdzenia o "uwzględnieniu skargi". Decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA powinna rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i w miarę potrzeby także decyzji organu I instancji. W innym wyroku, na jaki powołał się Sąd I instancji, stwierdzono, że "Art. 38 ust. 2 (...) upoważnia organ administracji publicznej do uwzględnienia skargi w całości, a zatem do wydania rozstrzygnięcia, jakie w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi uwzględnienie tego środka prawnego. Oczywiście chodzi tutaj o rodzaje rozstrzygnięć, które zostały wymienione w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a więc są to rozstrzygnięcia, które może wydać Sąd w razie uwzględnienia skarg". Sąd podkreślił w związku z tym, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, iż sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. W przypadku, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Reasumując, zdaniem Sądu meriti, w niniejszej sprawie nie było podstaw do twierdzenia, że przepis 32 ust. 2 ustawy o NSA, stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji samokontrolnej, został zastosowany z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę, że skarżący w skardze do NSA wnosił o uchylenie decyzji ustalającej mu zwrot kosztów związanych z nauką skarżącego w WAT w Warszawie, w związku z błędnym (niezgodnym z prawem) ustaleniem wysokości zwrotu tych kosztów i nie kwestionował przy tym zasadności samego zwrotu, a także wniósł o zwolnienie z kosztów procesu oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wydanie przez organ decyzji samokontrolnej o charakterze kasatoryjnym, zgodnej z wykładnią art. 38 ust. 2 ustawy o NSA przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dodatkowo Sąd wskazał, że w obowiązującym w czasie wydania decyzji samokontrolnej Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. stanie prawnym, ustawa o NSA nie rozstrzygała, jakie orzeczenie Sądu powinno zapaść w przypadku uwzględnienia przez organ skargi w całości. W takiej sytuacji rozpatrzenie skargi przez Sąd stawało się niecelowe. Konieczna była jednak ocena Sądu, czy i w jakim zakresie organ skargę uwzględnił. Ocena, czy wydanie przez Sąd orzeczenia merytorycznego w sytuacji uwzględnienia przez organ skargi w całości było zbędne, zależała od hipotetycznej oceny, czy w sytuacji, gdyby konkretne orzeczenie, wydane w ramach uwzględnienia skargi w całości, zostało wydane przed wniesieniem skargi do Sądu, strona wniosłaby taką skargę i czy Sąd by tę skargę uwzględnił. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wydanie decyzji samokontrolnej Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. było z punktu widzenia prawa dopuszczalne, czego dowodem jest wydanie w tej sprawie postanowienia z dnia 18 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA 2791/01) o umorzeniu postępowania ze skargi A. I. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. o ustaleniu obowiązku zwrotu przez A. I. równowartości kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania poniesionych w związku z jego nauką w Wojskowej Akademii Technicznej na kwotę [...] zł. Skoro zatem decyzja samokontrolna objęta postępowaniem nadzorczym została już poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o sygn. akt II SA 2791/01, jak też stanowiła podstawę wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z., która także została poddana kontroli sądowej, a kontrola ta nie wykazała zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, to ocena prawna zawarta w prawomocnych orzeczeniach sądowych wiązała Ministra Obrony Narodowej w postępowaniu nadzorczym. Innymi słowy, organ nadzorczy nie mógł stwierdzić nieważności skarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, albowiem rozstrzygnięciem takim zburzyłby już prawomocnie orzeczony stan prawny (decyzja samokontrolna stanowiła postawę wydania kolejnej decyzji ostatecznej pozytywnie zweryfikowanej w kontroli sądowej). W skardze kasacyjnej, pełnomocnik A. I. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7-9 oraz 35-36 k.p.a., poprzez błędną interpretację oraz zastosowanie powołanych przepisów polegające na stwierdzeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego ( art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegające na nieuwzględnieniu z urzędu zarzutu wydania skarżonej decyzji bez podstawy prawnej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy rozważyć nie tylko fakt naruszenia prawa przez Dowódcę Wojsk Lądowych poprzez wydanie błędnej decyzji w trybie autokontroli, ale także skutki dla samego skarżącego. Podniósł w związku z tym, że w wyniku wydania nowej decyzji w związku z uchyleniem poprzedniej w trybie autokontroli skarżący został obciążony dwukrotnie większymi kosztami zwrotu kosztów edukacji, o których orzekały organy administracji w spornej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zwiększenie kosztów, które powinny ulec zwrotowi tylko z powodu zmiany przepisów należy interpretować, jako ewidentne pogorszenie sytuacji skarżącego w stosunku do pierwotnie wydanej decyzji. Skarżący został zmuszony do ponoszenia dotkliwych skutków finansowych bez swojej winy, a wyłącznie z powodu wydania błędnej decyzji przez organ administracji. Sąd I instancji skupiając się natomiast na samym zarzucie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie rozpoznał skutków finansowych dla skarżącego. Wskazywał, iż uwadze Sądu umknęła sprawa braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, a zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważną jest zarówno decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa jak i wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wydanie decyzji wykraczającej poza zakres przedmiotowy przepisu może być jednoznacznie traktowane jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Raz jeszcze, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że działając na zasadzie art. 38 ust. 2 ówczesnej ustawy o NSA, Dowódca Sił Lądowych miał prawo tylko i wyłącznie orzec co do istoty sprawy, w całości uwzględniając żądanie skarżącego, tj. dokonując ustalenia równowartości kosztów podlegających zwrotowi w oparciu o rzeczywiste nakłady poniesione na naukę skarżącego. Zatem decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...].07.2002 r. powinna zostać uznana za nieważną na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż mocą tej decyzji sprawa została bezprawnie przywrócona na drogę zwykłego postępowania administracyjnego, co nie było dopuszczalne w świetle obowiązujących wówczas przepisów, ewentualnie jako wydana bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny I instancji, a w jej uzasadnieniu powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem. Ponadto, gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania należy wykazać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a wskazując, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa ( patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06 – LEX nr 354687, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1442/08 – LEX nr 552311, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. II OSK 1614/09 – LEX nr 746680, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94 – ONSA 1995, z.2 , poz. 91). Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r., która uchyliła w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym decyzję tego organu oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. i przekazała sprawę ustalenia skarżącemu obowiązku zwrotu kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania w związku z nauką w WAT w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzja ta została wydana po wniesieniu przez skarżącego skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] marca 2001r, w której wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji kwestionując, jako błędne, wyliczenie kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania, które miał zwrócić ( k- 97 akt adm.). Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z 1995 r. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mógł uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Tak jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przez czas obowiązywania tego przepisu ukształtował się jako dominujący pogląd, że przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, i że decyzja wydana w trybie tego przepisu może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjno-prawną. Łączne korzystanie z trybów kontroli określonych w przepisach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i art. 138 § 2 k.p.a. nie jest bowiem możliwe. ( poglądy takie wyrażone zostały np. w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2002 r. V SA 3937/00, w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2002 r. V SA 2044/01 , w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2002 r. V SA 4/01, w wyroku NSA z dnia 1 marca 2002 r. V SA 7/01, czy w wyroku NSA z 3 stycznia 2002 r. V SA 3949/00). Jednocześnie jednak należy zauważyć, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie określał szczegółowo przesłanek do skorzystania z możliwości w nim zawartych ani też prawnych form, w jakich miało nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy chodzi o wykładnię tego przepisu, wyrażane były także poglądy, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA upoważnia organ administracji publicznej do uwzględnienia skargi w całości, a zatem do wydania rozstrzygnięcia jakie w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi uwzględnienie tego środka prawnego. Chodzi tutaj o rodzaje rozstrzygnięć, które zostały wymienione w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA. Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony ( patrz np. wyrok NSA z 27 czerwca 2003 r. I SA 215/02 – LEX nr 149489, wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 I SA/Ka 2271/99 – LEX nr 423970, wyrok NSA z 21 marca 2002 r. III SA 2807/00 – LEX nr 54305) W innych jeszcze orzeczeniach wykładnia art. 38 ust. 2 ustawy o NSA dopuszczała wydanie w tym trybie decyzji kasacyjnej, jeżeli takie było żądanie strony ( patrz: wyrok NSA z 14 stycznia 2000 r. III SA 1184/99 – LEX nr 47216, wyrok NSA z 14 listopada 1997 r. I SA/Lu 1319/96 ). Skoro zatem norma z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wymagała wykładni a wyniki tej wykładni mogły być i były odmienne co do możliwego zakresu jej stosowania, to nie można uzasadnić stanowiska o rażącym naruszeniu tego przepisu, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania. Z tego względu, biorąc także pod uwagę, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, treść żądania skarżącego zawartego w skardze na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002r, skierowanej do NSA, które mogło uzasadniać uchylenie decyzji obu instancji, z uwagi na konieczność ponownego ustalenia wysokości kosztów, jakie ma zwrócić skarżący, należało podzielić pogląd tego Sądu, że brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut, że Sąd nie rozważał skutków finansowych decyzji również nie jest uzasadniony. W sprawie o stwierdzenie nieważności, tak jak wskazał Sąd I instancji, organ nie orzekał co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wniosek taki wszczął postępowanie w nowej sprawie, w której obowiązkiem organu jest jedynie ocena, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a. Organ miał zatem obowiązek ustalić stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji kasacyjnej ( [...] lipca 2002 r.) objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie miał podstaw do oceny wysokości kwoty zwrotu kosztów nauki ustalonej w późniejszej decyzji z dnia [...] września 2003 r., która, jak wynika z akt administracyjnych, nie została przez skarżącego skutecznie zaskarżona i stała się prawomocna. Niezależnie od powyższych argumentów wskazać także należy, że zgodność z prawem decyzji, co do której skarżący wnosił o stwierdzenie jej nieważności była także przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym postanowieniem z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie II SA 2791/01 orzekł umorzeniu postępowania ze skargi A. I. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2001r. Uznał zatem, że decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA skutecznie wyeliminowała z obrotu prawnego przedmiot zaskarżenia tak, że wydanie wyroku stało się zbędne. Oznacza to, że w działaniu organu Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności z prawem ani nie ocenił go jako zmierzającego do obejścia prawa, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 355 § 1 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy o NSA . Nieuzasadniony jest także zarzut nierozważenia przez Sąd I instancji braku podstawy prawnej do wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej był rozważany i omówiony przez Sąd meriti art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, a pogląd, że decyzja kasacyjna wykraczała poza zakres przedmiotowy tego przepisu był tylko jednym z możliwych do przyjęcia. W takiej zaś sytuacji wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jak uzasadniono powyżej, nie ma uzasadnienia Zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7-9 oraz 35-36 k.p.a. w ogóle nie został w skardze kasacyjnej bliżej uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.