II SA/Łd 185/16

Dnia 27 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Kiernozi z dnia 25 listopada 2015 roku nr XIII/52/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kiernozia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy w Kiernozi na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS Uchwałą nr XIII/52/15 z dnia 25 listopada 2015 r. Rada Gminy Kiernozia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) – dalej w skrócie "u.s.g." w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Kiernozia, części wsi Brodne – Józefów, Chruśle, Czerniew, Jadzień, Kiernozia, Natolin, Stępów, Wola Stępowska, Sokołów – Towarzystwo, Zamiary. Na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki – reprezentowany przez radcę prawnego H. P. wywiódł w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10, art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 8 i 9a, § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) – dalej w skrócie "rozporządzenie", poprzez istotne naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego. Motywując skargę wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała w dniu 4 grudnia 2015 r. została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem, który pismem z 15 stycznia 2016 r. sformułował zarzuty naruszenia prawa podczas uchwalania przedmiotowej uchwały. W szczególności podniesiono zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnienia w sprawie zarzutów wobec przedłożonego planu złożył Wójt Gminy Kiernozia w piśmie z 25 stycznia 2015 r. Do wyjaśnień zostało załączone uzasadnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bez odniesienia się do zgodności projektu planu z wynikami analizy, która powinna być sporządzona w trybie art. 32 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy plan narusza zarówno zasady, jak i tryb uchwalania aktu planistycznego określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. wójt, burmistrz czy prezydent rozpatruje uwagi, które wpłynęły do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, wprowadza zmiany wynikające z uwzględnienia uwag i radzie gminy przedstawia projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Z kolei rada gminy, na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W załączniku nr 26 do uchwały, mającym stanowić wykaz nieuwzględnionych uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, nie zamieszczono stanowiska Rady Gminy w Kiernozi w sprawie nieuwzględnionych przez Wójta uwag do planu. Oznacza to, że Rada Gminy w Kiernozi nie rozpatrzyła uwag zgłoszonych po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Załącznik nr 26 do zaskarżonej uchwały ma także treść niezgodną z § 12 pkt 16 rozporządzenia, ponieważ do uchwały załącza się wykaz uwag, a nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, a także powinien uwzględniać stanowisko rady gminy. Pominięcie przez radę gminy etapu rozpatrzenia uwag jest istotnym naruszeniem trybu uchwalania aktu planistycznego. Organ nadzoru wskazał następnie, że w § 52 pkt 4 tekstu uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji zjazdów z dróg KDG-2 i KDG-3 na tereny przylegające. Wbrew twierdzeniu Wójta Gminy Kiernozi, zapis ten nie ma charakteru informacyjnego, ale jest wyraźną normą zakazującą określonego działania. Wskazując na brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy w Kiernozi ustalając w planie miejscowym zakaz lokalizacji zjazdów przekroczyła uprawnienie ustawowe. Decyzję w sprawie lokalizacji zjazdów, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), podejmuje zarządca drogi. Ponadto dla wyznaczonych w planie dróg nie określono w tekście uchwały parametrów, w szczególności ich szerokości. Co prawda dla części dróg jest określona minimalna szerokość, ale brak określenia maksymalnej szerokości powoduje, że właściciele nieruchomości przylegających do dróg nie mają informacji, jaka część działek zostanie zajęta pod drogi. Według Wojewody dla terenów zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu P/U nie ustalono szerokości frontów działek. Obowiązek określenia w planie miejscowym tego parametru wynika z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a także § 4 pkt 8 rozporządzenia, które nakazują określić w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, w tym także szerokość frontów działek. Na rysunku planu (zał. 1B i 1C ), na terenach zabudowy usługowej o symbolach U1-1, U2-1, nie wyznaczono wszystkich obowiązujących linii zabudowy, a linia zabudowy dla terenu o symbolu P/R-7- przeznaczenie produkcja i usługi dla potrzeb rolnictwa, została wyznaczona w sposób niejednoznaczny, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Brak wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy wzdłuż dróg jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego. Zdaniem organu nadzoru w ocenianym planie miejscowym występuje także sprzeczność zapisów tekstu planu z załącznikami graficznymi do planu. Na rysunkach planu wyznaczono tereny o symbolach MN-9, MN-10, MN-11, WS2-2, WS2-3, MN/U-9, dla których brak ustaleń w tekście uchwały. Z kolei w tekście planu wprowadzono ustalenia dla terenów o symbolach MN/U-8, MN-5, MN-6, RM-14, RM-15, RM-24, RM-25, ale nie wyznaczono ich na rysunkach planu. Wójt Gminy Kiernozia wyjaśnił, że nastąpiła pomyłka i załączono do planu niewłaściwe załączniki, które jednak były przedmiotem opiniowania i uzgadniania przez właściwe organy. Do organu nadzoru wpłynęła dokumentacja, która jest podstawą do oceny zgodności z prawem przedmiotowego planu miejscowego. Z dostępnej dokumentacji wynika, że podczas uchwalania niniejszego aktu planistycznego, nie uwzględniono art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto w przedłożonym planie wyznaczono teren o symbolu P/U-4 przeznaczony pod produkcję, składy, magazyny i zabudowę usługową, natomiast w obowiązującym studium są to tereny rolne z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń służących rolnictwu. Zgodnie z wyjaśnieniami gminy, obecnie na tym terenie znajduje się kurnik-zakład produkcji drobiu, jednakże w planie miejscowym jest to teren pod produkcję i usługi bez ograniczeń lokalizacji obiektów i urządzeń służących rolnictwu. Z kolei, dla terenu o symbolu P/R-1 określonego w studium jako tereny lasów, w planie miejscowym przewidziano teren produkcji i usług służących wyłącznie na potrzeby rolnictwa. Zatem uchwalony plan, w odniesieniu do powyższych obszarów, nie jest zgodny z ustaleniami studium i narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda zauważył dodatkowo, że w dokumentacji przedmiotowego planu miejscowego brak było uzasadnienia do uchwały, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zmienionej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777). W dniu 20 stycznia 2016 r. Wójt Gminy Kiernozia przesłał uzasadnienie do projektu miejscowego planu. W przedłożonym uzasadnieniu brak jest powołania się na wyniki analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Kiernozi wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobów rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag Rada wyjaśniła, że zobowiązana jest do wypowiedzenia się w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag przez wójta, zgłoszonych do wyłożonego publicznie projektu planu. Do uchwały załączono tabelaryczny wykaz uwag i sposób ich rozpatrzenia przez wójta. W treści uchwały w § 1 ust. 4 pkt 26 wskazano, że załącznikiem do niej jest sposób rozpatrzenia uwag do planu, zaś załącznik nr 26 zatytułowany jest rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Tytuł załącznika brzmi zgodnie z normą określoną w przepisach, a rozbieżność nomenklaturowa jest jednoznacznie wyjaśniona poprzez treść załącznika. Ponadto radni zapoznali się ze sposobem rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy. W dalszej kolejności Rada Gminy odnosząc się do niedopuszczalności zjazdów z projektowanej obwodnicy podniosła, że w rozdziale 7 uchwały zawarte zostały ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego i zasad obsługi komunikacyjnej, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Projekt został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Ł. pismem z dnia [...]. Odnośnie kwestii szerokości dróg planowanych podniesiono, że w treści uchwały ustalono jeden ogólny parametr, czyli minimalną szerokość dróg, szczegółowo zaś odniesiono parametry drogi do rysunku planu miejscowego, na którym podano wymiary każdej drogi. W tym zakresie wskazano, że plan miejscowy w części opisowej i graficznej nie jest wewnętrznie sprzeczny. Pojmowanie planu miejscowego jako spójnego dokumentu, składającego się z uzupełniającej się części: pisemnej i graficznej jest istotą odpowiedzi na zarzuty wojewody w niniejszej sprawie. Rysunek, jako treść, jednoznacznie umożliwia określenie szerokości drogi w danym miejscu. Nie jest jednoznacznie możliwe każdorazowe wymiarowanie drogi z uwagi na to, że droga zobrazowana jest na rysunku dwoma liniami. Informacje zawarte na rysunku planu uzupełniają treść uchwały, zaś uchwała jest uzupełniana przez część graficzną. Na rysunku planu zwymiarowano szerokość dróg, nawet w kilku miejscach, zaś odniesienie uchwały do części graficznej jest uzasadnione zmienną szerokością dróg, np. ich rozszerzaniem się w miejscu skrzyżowań, tzw. trójkąty widoczności. Bezzasadny jest zarzut mówiący o braku informacji, jaka część działki może zostać zajęta pod drogę, gdyż rysunek planu miejscowego opracowany został w skali 1:1000 i można precyzyjnie obliczyć szerokość w każdym jej miejscu. Natomiast pominięcie ustalenia szerokości działek o funkcji produkcyjnej, ma charakter nieistotny, gdyż dotyczy ono wyłącznie działek podlegających procedurze scalania i podziałów. W planie miejscowym nie wskazano tymczasem obszarów do obowiązkowego przeprowadzenia takiej procedury, stąd pominięcie tego parametru w planie miejscowym nie stanowi istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w trybie art. 28 u.p.z.p. może być jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania aktów planistycznych. W odniesieniu do nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach U1-1 oraz U2-1 nie pokazano ich fragmentów od dróg położonych poza obszarem planu. W tym przypadku zastosowanie mają przepisy odrębne z zakresu prawa budowlanego. Jednak nie stanowi to istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W uchwale nr XIII/52/15 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kiernozia, części wsi Brodne Józefów, Chruśle, Czerniew, Jadzień, Kiernozia, Natolin, Stępów, Wola Stępowska, Sokołów Towarzystwo, Zamiary przesłanej Wojewodzie Łódzkiemu do oceny, zamieniono dwa załączniki graficzne nr 15 i 24. W rezultacie tej omyłki na mapach znalazły się tereny MN-9, MN-10, MN-11, WS2-2, WS2-3, MN/U-9, dla których nie ma ustaleń w tekście. Załączniki te były aktualne na dzień wysłania projektu planu do opiniowania i uzgadniania oraz składania wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych kl. I-III na cele nierolnicze. Wskutek nieuzyskania zgody plan uległ modyfikacji, a tereny funkcjonalne zostały ponownie ponumerowane. Wyłożony do publicznego wglądu został projekt załączników nr 15 i 24, które zostały uchwalone na sesji Rady Gminy w Kiernozi w dniu 25 listopada 2015 r. Na sesji tej omawiany był plan miejscowy z właściwymi załącznikami. W zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium wskazano, że na terenie P/U-4 znajduje się duży kurnik - zakład produkcji drobiu. Funkcja ta jest związana z produkcją rolniczą. Jednocześnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan nie może naruszać ustaleń studium i w ocenie wójta, wziąwszy pod uwagę sposób zagospodarowania terenu, plan nie narusza ustaleń studium. Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, przygotowywana w trybie art. 32 u.p.z.p. nie była i nie jest częścią procedury opracowania planu miejscowego. Odwołanie się do niej w uzasadnieniu, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi ustawą o rewitalizacji ma za zadanie nakłonić gminy do wywiązywania się z wprowadzonego ustawą obowiązku. Wykaz analiz (prognoz), jakie należy wykonać w procedurze planu miejscowego, znaleźć można w art. 17 u.p.z.p. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, a pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru poddał sądowej kontroli akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała nr XIII/52/15 z dnia 25 listopada 2015 r. Rady Miejskiej w Kiernozi w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kiernozia. Zaskarżona uchwała - jak trafnie wywiódł Wojewoda Łódzki - podjęta została z istotnym naruszeniem zasad oraz istotnym naruszeniem procedury planistycznej, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości. Procedura planistyczna związana z opracowaniem, a następnie uchwaleniem planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego została kompleksowo uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 u.p.z.p., kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd podzielił w całości zarzut Wojewody Łódzkiego i wywiedzioną w związku z tym argumentację o podjęciu zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Niespornym jest, że w dacie uchwalenia aktu prawa miejscowego obowiązywał art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu, nadanym przepisem art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777), która w świetle jej art. 54 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 18 listopada 2015 r. Brak w ustawie nowelizującej stosownych przepisów przejściowych odnoszących się do procedur planistycznych wszczętych i niezakończonych uchwaleniem planu miejscowego przed dniem jej wejścia w życie, obligował tym samym organ uchwałodawczy do uwzględnienia w toku prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą nowego brzmienia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (art. 32 ust. 1 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 (art. 32 ust. 2 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie stwierdził organ nadzoru, warunek ten ewidentnie nie został spełniony, co wynika z treści załączonego do akt sprawy uzasadnienia do projektu planu miejscowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzone uchybienie miało decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały i stanowiło dostateczną podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Zasadny jest także zarzut skargi o naruszeniu art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 16 rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z sekwencji czynności określonych w art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi, które wpłynęły do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia, a następnie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Plan miejscowy, o czym expressis verbis stanowi art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p., uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Stanowisko rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag powinno zostać udokumentowane w sposób odpowiadający wymogom § 12 pkt 16 rozporządzenia, poprzez sporządzenie wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada gminy musi ocenić zasadność każdej wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). W kontekście całego uregulowania art. 20 ust. 1 omawianej ustawy przyjąć należy, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też stwierdzić brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, możliwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2587/10 – dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13 – Lex nr 1519315). Z załączonego do dokumentacji planistycznej protokołu nr XIII/15 z Sesji Rady Gminy w Kiernozi obytej w dniu 25 listopada 2015 r. wynika, że Przewodniczący Rady Gminy poinformował Radę Gminy o konieczności przyjęcia lub odrzucenia sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, po czym przystąpiono do głosowania nad każdą z 10 uwag z osobna, rozpatrując je "według sposobu rozpatrzenia ujętego w załączniku nr 26". Następnie zaś odbyło się głosowanie nad zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie organ uchwałodawczy w toku procedury planistycznej nie podjął odrębnych uchwał rozstrzygających indywidualnie wniesione uwagi, zresztą ten etap procedury planistycznej - jak trafnie podniósł Wojewoda - został udokumentowany w sposób sprzeczny z wymogami § 12 pkt 16 rozporządzenia. W załączniku nr 26 do uchwały, mającym stanowić wykaz nieuwzględnionych uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, nie zamieszczono stanowiska Rady Gminy w Kiernozi w sprawie nieuwzględnionych przez Wójta uwag do planu. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie procedury planistycznej w zakresie istotnym z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy takie naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należało ocenić jako istotne z punktu widzenia unormowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. Sąd podzielił w całości zarzut skargi skierowany pod adresem § 52 pkt 4 uchwały, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji zjazdów z dróg KDG2, KDG3 na tereny przylegające z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 14/13 – Lex nr 1329976 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 218/15 – Lex nr 1937306). Trafny w związku z tym jest także zarzut skargi dotyczący braku parametrów dróg w części tekstowej planu. Wymóg w tym zakresie wynika jednoznacznie z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia, które to przepisy stanową o konieczności uregulowania w tekście planu określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Rozważany zarzuty jest jednak uzasadniony wyłącznie w tych uregulowaniach planu miejscowego, gdzie w ogóle brak jest wskazania jakichkolwiek parametrów drogi, a zamieszczone jest wyłącznie odesłanie do rysunku planu, jak to ma miejsce w przypadku przepisów § 53 ust. 3 lit. b, § 55 ust. 3 lit. b, § 56 ust. 3 lit. b, 57 ust. 3 lit. b, § 59 ust. 3 lit. b. W świetle załączonej do akt sprawy dokumentacji planistycznej uzasadniony jest ponadto zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Reguła "zgodności" planu miejscowego ze studium jako kluczowa dla treści planu została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem; oraz w przywołanym wyżej art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. To gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12 – Lex nr 1358505, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2732/12 – Lex nr 1485608, 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13 - Lex nr 1519416, 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 85/14 – publ. G. Prawna 2014/126/6). Innymi słowy, aby zmienić przeznaczenie terenu, rada gminy musi w pierwszej kolejności zmienić studium wprowadzając stosowne zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania danego gruntu, a dopiero później uwzględnić dopuszczoną zapisami studium modyfikację sposobu zagospodarowania terenu przy sporządzaniu planu. Odwrotna sytuacja polegająca na wprowadzeniu w treści planu regulacji sprzecznych z ze studium, a następnie dopasowywanie studium do uchwalonego planu jest niedopuszczalna. W realiach tej sprawy brak zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium dotyczy niewątpliwie terenu P/U-4, który według planu miejscowego przeznaczony został pod produkcję, składy, magazyny i zabudowę usługową, natomiast według studium jest to teren o symbolu R – rolny z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń służących rolnictwu oraz terenu o symbolu P/R-1 przewidzianego w planie miejscowym pod tereny produkcji i usług służących wyłącznie dla potrzeb rolnictwa oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, który w studium jest określony jako tereny lasów o symbolu ZL. Świadczy to o ewidentnej i niedopuszczalnej sprzeczności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium. Takie regulacje planu dowodzą naruszenia zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe zarzuty skargi są - w ocenie sądu - niezasadne. Przede wszystkim, w poddanym kontroli sądu planie miejscowym przepis § 5 ust. 1 pkt 10 stanowi, że na obszarze objętym planem nie występują obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Skoro zaś takie obszary nie występują, to z całą pewnością nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia i nie zachodziła konieczność określenia szerokości frontu działek dla terenów P/U. Wreszcie, w świetle załączonej dokumentacji planistycznej brak jest jakichkolwiek podstaw do stawiania Radzie Gminy zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W tej kwestii sąd za miarodajne uznał wyjaśnienia przedstawione w treści odpowiedzi na skargę. Uwzględniając poczynione wyżej rozważania sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Szczegółowe odniesienie się przez sąd do podniesionych w skardze zarzutów, pomimo jednoznacznego stwierdzenia naruszenia przepisu art. 15 ust.1 u.p.z.p., które samo w sobie dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podyktowane jest ekonomiką procesową, by organ uniknął błędów w trakcie kolejnego procedowania planu. O kosztach zastępstwa procesowego należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). ms