I OSK 2109/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 185/16 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 185/16, oddalił skargę R.K. (zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...]stycznia 2016 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Sąd Rejonowy we W. prawomocnym wyrokiem z [...]października 2015 r., sygn. akt [...], orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat z wyłączeniem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia kategoria B. W związku z tym Starosta W. decyzją z [...]listopada 2015 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. A, B + E, C oraz C + E. Decyzją z tego samego dnia, wydaną w związku z wnioskiem skarżącego, Starosta odmówił wydania mu prawa jazdy kategorii B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...]stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty W. z [...]listopada 2015 r. odmawiającej wydania (zwrotu) prawa jazdy kategorii B, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymało w mocy w zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż w chwili popełnienia czynu zabronionego skarżący posiadał prawo jazdy kategorii A, C + E, B + E, C i A. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na regulację art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), prawo jazdy w zakresie kategorii B1 lub B nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii AM, A1, A2 lub A w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w tym zakresie. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy. Skoro zatem wobec skarżącego został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych m.in. w zakresie kat. A na okres 3 lat, organ I instancji prawidłowo odmówił zwrotu prawa jazdy w zakresie kat. B. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na decyzję organu II instancji, R.K. wniósł o jej zmianę i dokonanie zwrotu (oddania) prawa jazdy kategorii B. Podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się ze względu na fakt skazania go przez Sąd Rejonowy we W. w sprawie [...] i orzeczenie w tym wyroku środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów, co do prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii B. Wskazany przez oba organy art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy zamieszczony jest w Rozdziale 3 tej ustawy, a mówi on o wydawaniu praw jazdy. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania w sprawie, gdyż jego prawo jazdy kategorii B wydane zostało w latach 80-tych ubiegłego wieku. Sąd nie odebrał mu tych uprawnień, a Starosta decyzją nr [...]nie cofnął mu tych uprawnień. Zdaniem skarżącego zaskarżoną decyzją oraz decyzją I instancji, organy zastąpiły Sąd Rejonowy we W. i odebrały skarżącemu uprawnienie, które zgodnie z prawem (po wyroku Sądu) należy do niego. Stanowisko organu, że powyższy przepis stosuje się także wobec osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy, nie wynika, w ocenie skarżącego, z żadnego przepisu ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że od 25 października 2014 r. zmianie uległa treść art. 12 ust. 2 ustawy (art. 1 ustawy z 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami – Dz. U. z 2014 r., poz. 970). Poczynając od tej daty przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 (zgodnie z którym prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie obowiązywania tego zakazu) stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B1 lub B – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. AM, A1, A2 lub A. Wobec skarżącego został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakaz prowadzenia między innymi pojazdów mechanicznych kat. A, w związku z tym, zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że zachodzi przeszkoda do zwrotu prawa jazdy kat. B. Stosownie bowiem do art. 3 przywołanej wyżej ustawy z 26 czerwca 2014 r., przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. Taka też sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w tej sprawie. WSA w Kielcach podniósł, że skarżący nie zauważa, że art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami został znowelizowany. Ustawodawca wprost objął zakresem stosowania art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy nie tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, ale także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia. Jako bezzasadny w związku z tym Sąd I instancji uznał zarzut, że organy "zastąpiły" Sąd Rejonowy we W.. Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Taką osobą jest osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A, mogła w okresie obowiązywania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, nie tylko wykładnia językowa przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, a więc wyraźne rozciągnięcie względem osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, skutków orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na inne kategorie niż objęte zakazem, ale także racje celowościowe omawianych rozwiązań legislacyjnych, wyrażające się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa w komunikacji, nakazują przyjąć, iż w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy wyrażony został jednoznaczny nakaz niewydawania przez organ administracyjny osobom ubiegającym się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii B, prawa jazdy tej kategorii, w czasie trwania orzeczonego sądownie zakazu prowadzenia pojazdów kategorii A. WSA w Kielcach uznał, że okoliczność, iż prawomocnym wyrokiem z [...] października 2015 r. Sąd Rejonowy we W. zakazał skarżącemu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, za wyjątkiem tych, do których prowadzenia uprawnia kategoria B, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu, skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne objęte pozostałymi kategoriami i że może żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie tych pozostałych kategorii (w tym przypadku B). Tego bowiem wyraźnie zakazał ustawodawca przepisem art. 12 ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, obligując organ administracyjny do niezwracania w takim wypadku zatrzymanego dokumentu. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a nie sąd karny, w związku z czym rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w sytuacji objętej hipotezą art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy należy do zakresu kompetencji tego organu i to nie objętych uznaniem administracyjnym, lecz obligujących organ do określonego postępowania w sytuacji określonej w tym przepisie. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący nie jest możliwe zwrócenie mu prawa jazdy kat. B, bowiem nie upłynął jeszcze okres trzech lat zakazu prowadzenia pojazdów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R.K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 obwieszczenia Marszałka Sejmu RP z 16 stycznia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 29 stycznia 2015 r., poz. 155) polegające na zastosowaniu przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami do przypadku skarżącego (odmówienie mu zwrotu prawa jazdy kat. B), który miał miejsce przed dniem wejścia w życie znowelizowanego art. 12 ust. 2 wyżej opisywanej ustawy, tj. przed 25 października 2016 r., co doprowadziło także do naruszenia fundamentalnej zasady prawnej lex retro non agit. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że znowelizowany przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, stosownie do treści z art. 1 ustawy nowelizującej z 26 czerwca 2014 r., obowiązuje od 25 października 2014 r. Wyrok Sądu Rejonowego we W. został wydany [...] października 2015 r., a więc przed dniem wejścia w życie znowelizowanego art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i do przypadku skarżącego nie powinien być zastosowany. Skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja administracyjna o zatrzymaniu prawa jazdy miała miejsce jeszcze wcześniej – 14 sierpnia 2015 r. Wskazany wyżej wyrok jest prawomocny i został wydany w trybie art. 335 k.p.k. po uzgodnieniu kar pomiędzy oskarżycielem, oskarżonym i Sądem. Wyrok ten jest prejudykatem, a zakresu wymierzonych w nim skarżącemu kar nie można "modyfikować", w szczególności opierając się o jeszcze nieobowiązujący w dacie jego wydania przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanowiono zasadę, według której warunkiem obowiązywania ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ogłoszeniem tym jest publikacja tekstu w dzienniku urzędowym (dawniej – drukiem, obecnie – w postaci elektronicznej). W myśl art. 88 ust. 2 Konstytucji zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jak stanowi art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.), opracowywanie i ogłaszanie tekstów jednolitych należy do Marszałka Sejmu. Zgodnie z niekwestionowanymi poglądami rola organu sporządzającego tekst jednolity ma charakter wyłącznie redakcyjny i odtwórczy. Tekst jednolity powinien bowiem odzwierciedlać wszystkie zmiany wprowadzone do danego aktu w drodze nowelizacji, ewentualnie również bezsporne zmiany formalne lub niewątpliwą utratę mocy obowiązującej przez określone przepisy. Nie może zatem zawierać jakichkolwiek nowości normatywnych, ma być jedynie odwzorowaniem istniejącego stanu prawnego. Jednak, mimo że tekst jednolity ustawy nie jest aktem normatywnym, od momentu ogłoszenia w dzienniku urzędowym jest on objęty domniemaniem autentyczności i stanowi wyłączny punkt odniesienia dla stosowania ustawy. Ogłoszenie tekstu jednolitego następuje w formie obwieszczenia. Podobnie jak to ma miejsce w przypadku sprostowań błędów, ustawodawca wybrał dla tej czynności taki rodzaj aktu prawnego, który nie należy do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa. Obwieszczenie w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego nie jest zatem źródłem prawa. Organem ogłaszającym teksty jednolite ustaw jest Marszałek Sejmu, a więc nie organ wydający te akty prawne. Oznacza to, że ustawodawca nie traktuje sporządzania i ogłaszania tekstu jednolitego jako czynności kreującej normy prawne. Potwierdzeniem tego wniosku są zasady redagowania tekstu jednolitego, z których wynika, że do tekstu jednolitego wprowadza się tylko i wyłącznie zmiany wprowadzone do danego aktu w drodze jego nowelizacji. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W oparciu o przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Powyższe prowadzi do wniosku, że w ramach kontroli legalności objętej skargą R.K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] stycznia 2016 r. o odmowie zwrotu prawa jazdy, Sąd I instancji nie badał zgodności poddanego jego kontroli rozstrzygnięcia z przepisami Obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 stycznia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o kierujących pojazdami, gdyż taka kontrola w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej, nie pozostaje w zakresie działalności sądów administracyjnych. W konsekwencji przepisy tego Obwieszczenia nie mogły zostać skutecznie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że w ww. Obwieszczeniu Marszałka Sejmu nie posłużono się jako jednostkami redakcyjnymi artykułami, w związku z czym również wskazywanie w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 3 Obwieszczenia nie było prawidłowe. Zauważyć jednak należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, iż powyższy zarzut w istocie odnosi się do art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), który to artykuł nie został ujęty w tekście jednolitym ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten, mający charakter przepisu intertemporalnego, stanowi, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. Jak wynika z art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. omawiany przepis wszedł w życie 25 października 2014 r. Sąd Rejonowy we W. prawomocnym wyrokiem z [...] października 2015 r. zakazał skarżącemu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, za wyjątkiem tych, do których prowadzenia uprawnia kategoria B. Data wydania powyższego orzeczenia jednoznacznie wskazuje, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W konkluzji prowadzi to do wniosku, że decyzja o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B znajdowała oparcie w przywołanym powyżej przepisie prawnym. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze i uznając wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego za chybiony, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.