II SA/Sz 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. zwrócił się do Starosty W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania J. W. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Do wniosku załączono wyciąg z opinii [...] z dnia [...] r., sporządzonej na potrzeby postępowania karnego, prowadzonego przeciwko J. W.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. skierował J. W. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia [...] . sygn. akt II SA/Sz 507/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, organy obu instancji nie dopełniły obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie odniosły się do wszystkich istotnych kwestii występujących w sprawie. Ponadto organy I i II instancji wydały rozstrzygnięcia, które nie zawierały uzasadnienia o pełnej treści. Sąd zobowiązał organ, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, dotyczącą przesłanek zastosowania art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Decyzją z dnia [...] . nr [...] Starosta W., działając na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, skierował J. W. na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w zakresie prawa jazdy kategorii[...] . Starosta wskazał, że pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w W. czy nadal podtrzymuje wniosek w przedmiocie skierowania J. W. na badanie lekarskie kierowców. W piśmie z dnia [...] r. Prokuratura Rejonowa w W. podtrzymała przedmiotowy wniosek. Po przytoczeniu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących interpretacji przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, Starosta wskazał, że w opinii z dnia [...] ., przedłożonej przez prokuratora, biegli zdiagnozowali u J. W. zaburzenia osobowości z postawą ksobną, niewspółmierną do potrzeb wynikających z aktualnej sytuacji oraz stwierdzili obniżony krytycyzm, podwyższoną ocenę swoich kompetencji odnośnie kwestii technicznych i przecenianie własnego znaczenia. Prokurator, popierając złożony w sprawie wniosek, powołał się na przepis § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, zgodnie z którym w ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w zakresie stanu psychicznego danej osoby. Załącznik nr 4 do przedmiotowego rozporządzenia określa szczegółowe warunki badania lekarskiego m. in. w zakresie stanu psychicznego (ust. 5 i 6) wskazując, iż oceniając stan zdrowia osoby badanej w zakresie stanu psychicznego uwzględnia się m. in. zaburzenia osobowości mające negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne, zaś w przypadku istnienia u osoby badanej ww. zaburzeń, jedynie wyjątkowo można orzec brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, jeżeli wskazuje na to opinia lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii lub psychologii, oraz osoba ta przeprowadza regularne kontrolne badania lekarskie właściwe dla każdego przypadku. W ocenie Starosty W. , informacja Prokuratury Rejonowej w W. o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem, znajdująca potwierdzenie w opinii sporządzonej przez specjalistów z zakresu psychiatrii, jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i jest wiarygodna. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. W. wniósł od niej odwołanie, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami, po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy po dokonaniu szczegółowej analizy akt sprawy, a także orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznał, że ustalone fakty nie stanowią wystarczających dowodów, iż zastrzeżenia co do stanu zdrowia J. W. są zastrzeżeniami na tyle istotnymi, że ww. podlegałby badaniom lekarskim z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Kolegium odwołując się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wskazało, że Starosta nie jest związany wnioskiem Prokuratury, a także wnioskiem organu kontroli ruchu drogowego. Wniosek Prokuratora oznacza wyłącznie obowiązek organu do wszczęcia postępowania w sprawie, natomiast zebranie dowodów jak i ich ocena pod względem prawnym, należą do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami i winna być przeprowadzona w oparciu o obowiązujące ten organ przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Organ zauważył, że Starosta W. własny dowód uzyskał jedynie po wystąpieniu do Szpitala Wojskowego z Przychodni SPZOZ w W. , z którego uzyskał informację, iż J. W. nie leczy się w tej poradni. Dowód ten był również wykorzystany w poprzednim postępowaniu. Z wniosku Prokuratora i załączonej opinii wynika, że odwołujący został poddany badaniom przez lekarzy [...] w Areszcie Śledczym w S. w [...] r., którzy stwierdzili u badanego podejrzenie paranoi. W opinii z dnia [...] r. stwierdzono jednocześnie brak wskaźników[...] . Opinia psychologiczna z dnia [...] r. wskazuje natomiast, iż badany wykazuje osobowość zaburzoną z tendencjami do przeceniania własnego znaczenia, wyrażającą się postawą ksobną, z tendencją do długotrwałego przeżywania przykrości, porażek oraz obniżony krytycyzm. Nie rozpoznano jednak u J. W. choroby psychicznej ani upośledzenia umysłowego. Organ podkreślił, że wymienione badania sporządzone były na potrzeby postępowania karnego przeciwko oskarżonemu, w sprawie nie związanej z bezpieczeństwem w ruchu drogowego, którego naruszenia badany dopuścił się. Zdaniem organu odwoławczego, ocena osobowości J. W. może być utrudnieniem w stosunkach między nim a innymi osobami, lecz nie stanowi bezpośredniego powodu do skierowania go na badania lekarskie, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Prokurator Rejonowy w W. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców) oraz treścią załącznika nr 4 do przedmiotowego rozporządzenia określającego szczegółowe warunki badania lekarskiego min. w zakresie stanu psychicznego (ust. 5 i 6), poprzez przyjęcie, iż stwierdzone u J. W. zaburzenia osobowości nie stanowią "uzasadnionych" zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia w rozumieniu powołanego przepisu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a zatem nie zachodzi konieczność orzeczenia co do istoty sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prokurator zarzucił organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do treści powołanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przepisów wykonawczych, które wprost wskazują, iż stwierdzenie u osoby ubiegającej się o uprawnienia do kierowania pojazdami zaburzeń osobowości, obliguje organ administracyjny do uzyskania opinii specjalistycznej z zakresu psychiatrii bądź psychologii. Zdaniem skarżącego, ujawnione u J. W. zaburzenia osobowości bez wątpienia dotyczą tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia przez niego pojazdów, okoliczności te bowiem wyeksplikował w treści przepisów sam ustawodawca. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uniemożliwia nie tyle wydanie decyzji o zatrzymaniu kierującemu uprawnień, lecz zaledwie próbę dokonania oceny stanu jego zdrowia przez wykwalifikowany podmiot. Prokurator wskazał, iż trudno wymagać od organu mającego orzekać o potrzebie badania kierującego, aby uzyskał samodzielnie opinię o jego stanie zdrowia psychicznego przed wydaniem decyzji o przeprowadzeniu badań. Argumentacja taka prowadzi bowiem do absurdalnego wniosku, iż kierującego należy zbadać, aby ustalić, czy należy go badać. Oczywistym jest więc, iż organ wydający decyzję musi opierać się na innych dowodach, w tym w szczególności na dokumentacji medycznej. Taką dokumentację, trzy opinie z różnych lat, organ pierwszej instancji uzyskał. Ustalił również, iż J. W. nie leczył się w [...] w W. , co jest również okolicznością znamienną w kontekście brzmienia załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia. Negacja stwierdzonych zaburzeń osobowości przez samego kierującego i brak korzystania z opieki specjalistów, jest kolejną okolicznością uzasadniającą potrzebę przeprowadzenia jego badania w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylająca decyzję Starosty W. i umarzająca postępowanie, w sprawie skierowania J. W. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień kategorii [...] . Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Sz 507/14, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia[...] . kierującej J. W. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż zarówno organy administracyjne, których działanie było przedmiotem skargi, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawne na podstawie, których ten sąd orzekał. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia, stosownie do art. 170 ustawy P.p.s.a. zawarte w nim stanowisko wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W treści uzasadnienia wyroku z dnia [...] r. wydanego w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy przytoczyły wnioski opinii lekarzy specjalistów [...] co do stanu zdrowia J. W., ale w żaden sposób nie odniosły się do nich. Brak analizy powołanych okoliczności poddaje w wątpliwość twierdzenia organu co do uzasadnionych przyczyn skierowania skarżącego na badania lekarskie zgodnie z art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Wobec przedstawionych przez Sąd naruszeń dotyczących nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie odniesienia się do istotnych kwestii występujących w sprawie, mających wpływ na zastosowanie art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, organ po ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uzupełnić wytknięte braki postępowania wyjaśniającego i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Po zwrocie akt administracyjnych przez Sąd, organ pierwszej instancji ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż w sprawie istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia J. W. i decyzją z dnia[...] . skierował go na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień kategorii [...] Organ odwoławczy kontrolując wskazaną decyzję, winien był sprawdzić czy Starosta W. przy ponownym rozpoznaniu sprawy, postąpił zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 507/14, a następnie wydać stosowną decyzję w myśl art. 138 K.p.a. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji uznając, iż uzasadnienie decyzji tego organu nie stanowi podstawy do skierowania J. W. na badania lekarskie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest jednak błędne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Istota decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie organu instancji, polega na tym, że decyzja ta kończy postępowanie w sprawie, a organ nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym. Organ drugiej instancji może podjąć takie rozstrzygniecie tylko wówczas, gdy stwierdzi, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., a więc że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków strony i kończy określone postępowanie administracyjne. Stwierdzenie przez organ, na podstawie analizy akt sprawy, braku podstaw do skierowania kierowcy na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, z uwagi na niewystąpienie w sprawie przesłanek o których mowa w art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, a więc uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia; powinno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z dnia [...] . o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony do Starosty W. (organu właściwego rzeczowo) czyni koniecznym wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czyli pozytywnie lub negatywnie załatwiającego ten wniosek. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż w dalszym ciągu istnieje strona postępowania, przedmiot postępowania, a rolą organu jak wskazał już Sąd w wyroku z dnia [...] . jest ocena zasadności przesłanek, warunkujących skierowanie J. W. na badania lekarskie. Reasumując stwierdzić należy, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, wydając rozstrzygnięcie o charakterze formalnym nie zaś merytorycznym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, po dokonaniu oceny wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, wyda rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wskazane uchybienie stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. ze zm.).