I SAB/Wa 262/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. K., W. M. i M. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 12 lipca 1985 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] (obecnie [...]) - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. K., W. M. i M. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze E. K., W. M. i M. W. reprezentowanych przez r. pr. M. A. na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) skarżący wnieśli o 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w tej sprawie w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia przez sąd akt organowi; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.  W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. hip. [...] został złożony już w dniu 12 lipca 1985 r. Wniosek o odszkodowanie był wielokrotnie ponawiany, a mimo to do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. W dniu 2 lutego 2016 r. skarżący złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jednak zażalenie to do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. Skarżący wskazali na treść art. 35 § 1 i 3 kpa, art. 36 § 1 kpa i podnieśli, że w postępowaniu, które jest przedmiotem skargi, terminy wskazane w art. 35, w tym zwłaszcza dwumiesięczny termin na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej, zostały znacząco przekroczone, a organ do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji, a zatem pozostaje w bezczynności. Zdaniem Skarżących czas, jaki upłynął od momentu złożenia wniosku o wypłacenie odszkodowania do chwili wniesienia niniejszej skargi był wystarczający na zgromadzenie materiału dowodowego, wszechstronne jego rozważenie i wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że Przed Prezydentem [...] istotnie prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.). Podał dalej, że zgodnie z ww art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką oraz że w celu ustalenia powyższego pismem z dnia 07.03.2015r. wystąpiono ponownie do [...] o udzielenie stosownych informacji. Dalej organ podał także, że pismem z dnia 07.03.2016r. pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – j.w. dalej ppsa). Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o przewlekłości postępowania trzeba zwrócić uwagę na to, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, pierwotny wniosek z 1985r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ponawiany następnie przez skarżących - nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku (1985 r.) pomimo skomplikowanego charakteru sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Już po interwencji skarżących i zapytaniu o stan sprawy organ nadal pozostawał w bezczynności a czynności w celu zebrania niezbędnej dokumentacji były podejmowane w dużych odstępach czasu. Z akt sprawy wynika, iż ponowienie pisma do [...] nastąpiło dopiero po roku. Ten sposób procedowania musiał skutkować stwierdzeniem w oparciu o art. 149 § 1a ppsa, że w sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).