I GSK 1540/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Sokólskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 618/16 w sprawie ze skargi Powiatu Sokólskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2016 r. nr ST5.4750.624.2015.BPU.4 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Sokólskiego na rzecz Ministra Finansów 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również, jako : "WSA") wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 618/16, oddalił skargę Powiatu Sokólskiego (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Minister Finansów (dalej: MF) zobowiązał Powiat Sokólski do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 28 019,22 zł . MF wskazał, że w wyniku wykazania w systemie informacji oświatowej (SIO), błędnych danych o liczbie uczniów, według stanu na dzień 30 września 2010 r., została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych, łącznie o 5,9400 uczniów. Powiat Sokólski złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając bezzasadność tego wniosku MF decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. 2015 poz. 513 ze zm., dalej: ustawa o dochodach), Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej, dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659, dalej: rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2010r.). Algorytm przewidywał odrębne wagi P4 i P5, przy których mogli być uwzględniani jedynie uczniowie wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej ustawa o systemie oświaty), tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag, a w przypadku wagi P5 również dzieci i młodzież z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizującą obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, jeżeli posiadali orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno- wychowawczych. Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty, wskazującego na definicję niepełnosprawności sprzężonej, która została wprowadzona do systemu prawa oświatowego w dniu 22 kwietnia 2009 r. i obowiązywała w trakcie wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej, na dzień 30 września 2010 r., uznał, że 1 uczeń posiadający orzeczenie o potrzebnie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] września 2008r., wydane przez Poradnię Psychologiczno- Pedagogiczną w Białymstoku, na czas nauki w szkole przysposabiającej do pracy, z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, został niesłusznie przeliczony wagą P5, zamiast wagą P4, bowiem ww. orzeczenie nie kwalifikowało tego ucznia do kategorii uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną. Uczeń ten dysponował także ważnym orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bielsku Podlaskim, w którym wskazano "Przyczynę niepełnosprawności według ustalonych kodów: 04-0" w stopniu znacznym oraz stwierdzono: "Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe". Jednakże, według MF orzeczenie to nie było orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lecz orzeczeniem o niepełnosprawności , wydanym przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności , na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 19997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) ustalającym stopień niepełnosprawności. Odnosząc się do argumentów strony odwołującej się, MF stwierdził, że nie można mówić o niepełnosprawności sprzężonej w przypadku występowania u ucznia upośledzenia umysłowego w stopniu umiarkowanym (wskazanego w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego) i wady wzroku w stopniu znacznym (wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności) lub o stopniu niepełnosprawności wydawanym przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu skargi złożonej przez Powiat Sokólski, Sąd pierwszej instancji, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r. oddalił skargę. WSA ocenił, że Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał reguł procesowych, zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. WSA podniósł, że w orzeczeniu nr [...], wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Białymstoku, nie wskazano co najmniej dwóch niepełnosprawności, co uprawniałoby do zakwalifikowania ucznia jako ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną. W związku z powyższym WSA uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Finansów, zgodnie z którym uczeń legitymujący się lekarską opinią (zaświadczeniem) o potrzebie stosowania wobec niego specjalnych metod nauki pracy, nie mógł być uwzględniony przy kalkulacji na rok 2011 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat Sokólski, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA, względnie rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i wydanie orzeczenia w kierunku korzystnym dla skarżącego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art.37 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015 r. poz.513 z późn.zm, dalej: "u.d.j.s.t.") oraz art. 71b ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 3 pkt. 18 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz.1943 z późn.zm.), polegające na błędnej wykładni ww. przepisów, poprzez przyjęcie przez WSA, iż Minister Finansów działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt.2 u.d.j.s.t prawidłowo ustalił, iż sformułowanie przepisu art.71 b ust.3 ustawy o systemie oświaty traktujące o tym, iż opinie o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych i o tym, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, było warunkiem koniecznym do uwzględnienia ucznia przy wymienionych wagach (P4,P5) w tym znaczeniu, że przy braku wskazania w tej opinii drugiego z rodzajów niepełnosprawności, ten rodzaj niepełnosprawności nie mógł wynikać z orzeczenia innego organu orzekającego tj. z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (pomimo, że wprost WSA tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził) i tym samym tylko orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej, nie zaś uzupełniające orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, oba łącznie wskazujące na występowanie u dziecka niepełnosprawności sprzężonej i potrzebę kształcenia specjalnego mogło stanowić wyłączną podstawę do zakwalifikowania dziecka, któremu przysługuje waga P5. Skarżący kasacyjnie wskazał, że art.71 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi w przedmiotowym zakresie normę nadrzędną wobec art. 71 ust.3 tej ustawy i stanowiąc o tym, iż kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawną i w związku z tym przy braku jednego orzeczenia, o którym jest mowa w art. 71 b ust. 3, z którego wynikałby fakt występowania u dziecka niepełnosprawności sprzężonej, w sytuacji kiedy z posiadanego oprócz orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej stwierdzającego występowanie u dziecka upośledzenia umysłowego w stopniu umiarkowanym, dziecko posiada formalny dokument wydany przez inny właściwy do potwierdzania stanu zdrowia, organ jak Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzający występowanie u dziecka wady wzroku w stopniu znacznym oraz, że niepełnosprawność ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe, zachodzi pozytywna przesłanka do uznania, że takie dziecko bez wątpienia będąc dzieckiem z posiadaną w myśl art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty niepełnosprawnością sprzężoną powinno być poprzez treść orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej objęte kształceniem specjalnym i tym samym zakwalifikowane i uwzględnione do wagi P5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów wniósł ojej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 71b ust 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 18 ustawy o systemie oświaty przez niepełnosprawności sprzężone należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U.2008 Dz.U. Nr. 173 poz.1072, dalej: rozporządzenie z dnia 18 września 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010r. Zgodnie z opisem wagi P5, przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem. Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wagi P5. Podkreślić przy tym należy, że orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności wydawane przez powiatowy zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ze względu na potrzebę wskazania ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy nie mogą zastąpić dla celów edukacyjnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Inny jest bowiem cel wydania takich orzeczeń. Powyższa interpretacja znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2092/11, z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1289/13, z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3054/17oraz przytoczone tam orzecznictwo - opubl. CBOiS). Skład orzekający do stanowiska tego w pełni się przychyla. Tym samym, w niepodważonym stanie faktycznym, trafnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował, jako prawidłową, wykładnię przepisów art. 71 b ust.1 i ust.3 w związku z art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty dokonaną przez organ, który stwierdził, że o niepełnosprawności sprzężonej można mówić, gdy w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zespół orzekający wskazał, co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Takiego zaś warunku nie spełniało orzeczenie nr [...], wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Białymstoku. Z treści tego orzeczenia wynika bowiem, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zostało wydane z uwagi na jeden rodzaj niepełnosprawności tj upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym. Skarżący kasacyjnie Powiat zresztą tego nie kwestionuje. Podnosi natomiast, że legitymowanie się przez ucznia o którym mowa w rozpatrywanej sprawie, zarówno ww. orzeczeniem nr [...], jak i orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2003 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bielsku Podlaskim niewątpliwie świadczy o tym, że dziecko to wymaga objęcia kształceniem specjalnym a w konsekwencji uwzględnienia w wadze P5. Innymi słowy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pojęcie "niepełnosprawności sprzężonej" w rozumieniu art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, obejmuje również sytuację rzeczywistego zaistnienia (u ucznia) dwóch niepełnosprawności stwierdzonych oddzielnymi orzeczeniami, które rozpatrywane łącznie powodowały wystąpienie niepełnosprawności sprzężonej. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić z powodów wcześniej podanych. Ponadto podkreślić trzeba, że szkoła nie jest uprawniona do ustalania we własnym zakresie występowania u uczniów niepełnosprawności sprzężonej. Zaakcentować należy, że przepisy rozporządzenia z 16 grudnia 2010r. w sposób jednoznaczny i wyraźny uzależniają przyznanie określonej wagi od posiadania orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty Dyrektor szkoły/ośrodka nie był uprawniony do wprowadzenia do systemu informacji o uczniach z niepełnosprawnością sprzężoną, jeżeli nie dysponował najpóźniej w dniu 30 września danego roku, tj. w dacie aktualizacji i przekazywania danych Systemowi Informacji Oświatowej orzeczeniem o takiej niepełnosprawności wydanym zgodnie z art. 71b ust. 3 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie konieczności posiadania aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września dla celów naliczania części oświatowej subwencji ogólnej jest ugruntowana (por. wyrok WSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10, z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3834/15, z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/12 i z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/15). Tym samym w rozpatrywanej sprawie, jak trafnie przyjął organ a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, niezasadnym było ujęcie w sprawozdaniach statystycznych, które następnie były podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego ucznia, który nie uzyskał właściwego orzeczenia zespołu orzekającego. W efekcie słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ prawidłowo zastosował art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Wysokość kwoty uzyskanej nienależnie nie była w tej sprawie kwestionowana. Podsumowując, Sąd I instancji, wbrew podniesionym zarzutom skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Wziął pod uwagę okoliczności podniesione w zarzutach, a także dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w motywach zaskarżonego wyroku, gdzie dokonał wykładni przepisów ustawy o dochodach, w zestawieniu z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami o systemie oświaty i ustawy o systemie informacji oświatowej wraz z rozporządzeniami wykonawczymi oraz ocenił prawidłowość zakwalifikowania zaświadczeń z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz z dnia [...] września 2008r. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit c) i § 14 ust.1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm).