I OSK 2283/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 101/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2016 r. oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. M. B. aktem notarialnym zawartym w dniu [...] 1976 r. sprzedał Skarbowi Państwa - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) - działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość przeznaczona została zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] 1973 r. pod budowę bazy warsztatowo-remontowej i przejęta w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą [...]. M. B. zwrócił się w dniu [...] 2015 r. pismem o zwrot opisanej nieruchomości, która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W piśmie z [...] 2015 r. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] poinformowało, że nieruchomość objęta aktem notarialnym z dnia [...] 1976 r. odpowiada obecnie częściom działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 6,4113 ha i [...] o pow. 0,6414 ha z obrębu [...]. Informacja z rejestru gruntów stan na [...] 2015 r. wskazuje, iż zarówno działka nr [...], jak również nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa w "użytkowaniu" [...] Sp. z o.o. Prezydent [...] decyzją z [...] 2015 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości uznając, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, dalej: u.g.n.), który wygasił roszczenie o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji podkreślił, że jak wynika z poczynionych ustaleń - na terenie obejmującym m.in. przedmiotową działkę zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. - zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] 1992 r. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej wpisem z [...] 1993 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] 2000 r. prawo użytkowania wieczystego przeszło na spółkę - [...] Sp. z o.o. Organ uznał zatem, że w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. jest niedopuszczalny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] 2015 r. Wojewoda podkreślił, że roszczenie o zwrot nieruchomości obejmuje całą dawną działkę nr [...] tj. obecne działki nr [...] i [...]. Następnie stwierdził, że brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Skoro zatem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., jak również przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, a ujawnienia prawa w księdze wieczystej dokonano [...] 1993 r., to - w ocenie Wojewody - trafne jest stwierdzenie, że przesłanki z art. 229 u.g.n. zostały spełnione. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, wobec czego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że celem przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. Jak zatem zaznaczył Sąd, w rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanek określonych w art. 229 ug.n. nie jest kwestionowane. W sytuacji zaś spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje. Skoro nie przysługuje roszczenie to - wbrew stanowisku skarżącego - organy nie miały żadnych podstaw prawnych do badania przesłanek dotyczących "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Badanie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.s.g. warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu tej nieruchomości z art. 229, byłoby w ocenie Sądu bezprzedmiotowe. Powyższy pogląd jednolicie prezentuje orzecznictwo sądowoadministracyjne znajdując aprobatę w literaturze. Tym samym Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skargi, że zastosowanie normy z art. 229 u.s.g. powinno poprzedzać ustalenie, czy spełnione są przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 tej ustawy. Odnośnie do kwestionowanej w skardze formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.s.g., Sąd podkreślił, że brak jest jednolitości stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, choć dominują poglądy opowiadające się w takiej sytuacji za umorzeniem postępowania. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać. Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości nie wyklucza dochodzenia od Skarbu Państwa lub gminy obowiązku naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste. Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie szeregu norm Konstytucyjnych w tym art. 77 ust. 1, art. 63 i art. 32, jak również przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 136 ust. 1 i 2 u.s.g., oraz postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 63, art. 66, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też nie mogły odnieść skutku twierdzenia skargi dotyczące konieczności zbadania, czy doszło do ziszczenia się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.), pomimo, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było spełnienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego (postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe), w związku z czym organy bezprawnie uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty; 2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 229 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od obowiązku poczynienia ustaleń i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji może przyczynić się do znacznego utrudnienia, a nawet uniemożliwienia skarżącemu dochodzenia przed sądem cywilnym odszkodowania względem Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej; 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydawanych w niniejszej sprawie decyzji; 4. art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywoływanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje; 5. art. 229 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez błędne uznanie, że spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. (błędna wykładnia i zastosowanie) w sytuacji, gdy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie doszło ze względu na prawa majątkowe osób trzecich (skarżącego), o których mowa w powołanym art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej (nieuzasadnione niezastosowanie), stanowiące negatywną przesłankę uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z mocy prawa; 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione były przesłanki utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji wydanej w I. instancji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim podkreślić należy, że art. 229 u.g.n. wyłącza roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji roszczenie o zwrot nie przysługuje, co należy uznać za przejaw zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, przy jednoczesnym ograniczeniu, w wyraźnie zakreślonych ramach, konstytucyjnej zasady ochrony własności. Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko to należy uznać za jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14; z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2118/14; z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1122/13). Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby w efekcie do konieczności badania okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy i tak zwrot nie może nastąpić, gdyż władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów stanowiących podstawę do merytorycznej wypowiedzi co do zasadności badania wniosku w kontekście warunków przyjętych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie zdołało podważyć powyższej oceny przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Warunek, na jaki powołuje się skarga kasacyjna, przewidziany w tym przepisie w zdaniu drugim - "nie narusza to praw osób trzecich" - odnosi się do regulowanego tym przepisem uwłaszczenia, w odniesieniu do którego wojewoda władny był wydać decyzję (ust. 3). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1067/09, w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. drugie tej ustawy, uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie narusza praw tych osób trzecich, które o swe prawa wystąpiły zanim doszło do uwłaszczenia. A zatem sama możliwość wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości wynikająca z faktu pozbawienia praw majątkowych nie stanowi okoliczności wystarczającej dla podważenia skutku uwłaszczenia. Prawidłowości zaskarżonego wyroku nie mógł zaprzeczyć podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., który został wyprowadzony wobec argumentu zaakceptowania przez Sąd I instancji uchylenia się przez organ od merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Jak zauważono powyżej, badanie spełnienia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. mogło nastąpić jedynie po ustaleniu, że nie zachodzą warunki opisane w art. 229 u.g.n. Niezależnie zatem od przyjętej przez organ formy rozstrzygnięcia, która - jak wyjaśnił Sąd I instancji - jest w orzecznictwie sądów administracyjnych przedmiotem odmiennych interpretacji, stwierdzić należy, że istota rozstrzygnięcia sprawy o zwrot polegająca na zbadaniu przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia mogła stać się przedmiotem rozważań o ile nie zachodziłyby warunki wyłączające roszczenie, o których stanowi art. 229 u.g.n. Z tych względów nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że umorzenie postępowania naruszyło prawo strony do merytorycznego rozpoznania wniosku. Co więcej, należy zauważyć, że skarga kasacyjna, wbrew wymogom określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazuje istotnej zależności pomiędzy omawianym uchybieniem a wynikiem sprawy. W okolicznościach tej sprawy przeprowadzone przez organ czynności dowodowe i zgromadzone w ich toku dokumenty pozwoliły na przyjęcie, że zostały wypełnione warunki, o jakich mowa w art. 229 u.g.n. Próżno zatem oczekiwać merytorycznego zbadania pozostałych przesłanek przewidzianych dla zwrotu nieruchomości, skoro prawidłowym i niekwestionowanym pozostawał rezultat badania przesłanek z art. 229 u.g.n. Wskazać przy tym należy, że - wbrew obawom autora skargi kasacyjnej - formalne rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie postępowania nie wyklucza dochodzenia przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.p.c.) naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z norm prawnych. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV CSK 240/14) Odmawiając słuszności pozostałym zarzutom naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny czynności procesowych podejmowanych przez organy celem rozważenia istotnych dla tej sprawy okoliczności. Ustalenie warunków wskazanych w art. 229 u.g.n. nastąpiło po wykazaniu, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i oddana jest w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...]1992 r. Odpowiedni wpis w księdze wieczystej został natomiast dokonany [...] 1993 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla oceny spełnienia uwarunkowań określonych w art. 229 u.g.n. powyższe należało uznać za wyczerpujące i w swej wymowie jednoznaczne. Brak jest zatem podstaw dla przyjęcia, że postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu I instancji obarczone było istotną wadliwością przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.