IV SAB/Po 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skrżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. E.S. (zwana daje również jako "Skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz o zasądzenie o zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W przypadku, gdy po dniu złożeniu niniejszej skargi organ doręczy żądana informację publiczna Skarżąca wniosła o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpiła do Wójta Gminy R. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: - liczby pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Gminy R.; - całkowitej sumy wynagrodzenia wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy R. w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] października 2015 r.; - czy Urząd Gminy R. jest płatnikiem podatku od nieruchomości; - kwoty uiszczonej w roku 2014 przez Urząd Gminy R. z tytułu podatku od nieruchomości, Skarżąca wyjaśniła również, że przedmiotowy wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej organu tj. [...]. Skarżąca wniosła o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie informacji drogą elektroniczną na adres mailowy, z którego Skarżąca złożyła wniosek. Skarżąca stwierdziła, że do dnia złożenia skargi organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku, w szczególności nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Z 2015 r. poz. 2058 zwanej dalej również jako "u.d.d.i.p."). Skarżąca zaznaczyła, że nie otrzymała również pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Termin na udostępnienie żądanej informacji minął w dniu [...] stycznia 2016 r. W ocenie Skarżącej żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu . Zaznaczyła, że informacją podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.d.i.p. jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.d.i.p. w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f u.d.d.i.p.), a także informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.d.i.p.). Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.d.i.p.) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.d.d.i.p, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Wydatkujący środki publiczne podlegają bowiem kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Skarżąca stwierdziła, że w przepisach u.d.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Zdaniem Skarżącej Wójt Gminy R. - jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że informacja objęta wnioskiem Skarżącej stanowi informację o sprawach publicznych, o której mowa w art 6 u.d.d.i.p. Tym samym s skoro Wójt zobowiązany był on do rozpoznania wniosku strony Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że wspomniany organ powinien był albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w jego posiadaniu udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wójt po otrzymaniu wniosku w dniu [...] stycznia 2016 r. nie podjął żadnych czynności celem załatwienia wniosku skarżącej w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom ustawy, w tym nie udzielił Skarżącej jakiejkolwiek informacji zawierającej ustosunkowanie się do wniosku. To w jej ocenie prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie i niezasądzanie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że informacja żądana we wniosku Skarżącej została przygotowana przez pracownika organu i wedle jego zapewnień wystosowana w ustawowym terminie. Do dnia złożenia skargi pracownicy organu nie mieli żadnego sygnału ze strony Skarżącej, że informacja nie dotarła na wskazany przez nią adres poczty elektronicznej. Po wpłynięciu skargi niezwłocznie odpowiedź. Mając na uwadze, że Skarżąca nie miała obowiązku monitować Wójta w sprawie przesłania żądanej informacji, organ stwierdził, że nieudostępnienie informacji nastąpiło najprawdopodobniej z przyczyn technicznych i informacja od Skarżącej w tym przedmiocie przed skierowaniem skargi do Sądu pozwoliłaby uniknąć niniejszego postępowania. Organ wyjaśnił, że żądana informacja została udostępniona w dniu [...] stycznia 2016 r., co w okolicznościach przedstawionych w odpowiedzi na skargę powoduje, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaprzeczyła informacją zawartym w odpowiedzi na skargę jakoby żądana informacja została udostępniona w ustawowym terminie. Zaznaczyła, że udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego czyni niniejsze postępowania bezprzedmiotowym jedynie w zakresie zobowiązania organu do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę Skarżąca stwierdziła, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że przysługuje jej zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przed wyjaśnieniem motywów rozstrzygnięcia wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność sąd nie weryfikuje dlaczego organ administracji – pomimo obowiązku – nie podjął działania w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Nie ma też znaczenia to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia oraz w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 134/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest warunkowana poprzedzeniem jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc natomiast do omówienia merytorycznych motywów podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że Wójt Gminy R. jest podmiotem obowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.d.i.p. Jeśli natomiast chodzi o zakres pojęcia informacji publicznej, to wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.d.i.p. przez informacje publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu w tym informację o organizacji i majątku jakim dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.d.i.p. Z uwagi na zakres przedmiotowy wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zwrócić również należy uwagę na wynikająca z art. 33 ust. 1 u.f.p. zasadę jawności finansów publicznych. Przepisy normujące zasadę jawności i przejrzystości finansów publicznych stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jednakże stosowane są łącznie, ponieważ w przepisach ustawy o finansach publicznych sprecyzowany został zakres informacji publicznej dotyczącej finansów publicznych oraz szczegółowe przejawy jawności finansów publicznych. Natomiast w ustawie o dostępie do informacji publicznej określono szczegółową procedurę udostępniania informacji publicznej, znajdującą zastosowanie również w odniesieniu do informacji z zakresu finansów publicznych i gospodarowania środkami publicznymi (R. Bucholski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, (red.) H. Dzwonkowski, G. Gołębiowski, LEX/el/). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego jaki wynikł w niniejszej sprawie przyjąć trzeba, że bez wątpienia informacja o liczbie pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Gminy R., całkowitej sumie wynagrodzenia wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy R. w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] października 2015 r. o fakcie czy Urząd Gminy R. jest płatnikiem podatku od nieruchomości oraz kwocie uiszczonej w roku 2014 przez Urząd Gminy R. z tytułu podatku od nieruchomości stanowi informację publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie przepisów u.d.d.i.p. (por. wyroki NSA 30 września 2015 r. sygn. akt 1854/14, z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14, z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 796/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że żądana przez Skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.d.i.p. co do zasady nie budzi sporu między stronami niniejszego postępowania. Wójt udostępnił bowiem żądaną przez Skarżącą informację, jednak miało to miejsce już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi do sądu nie powodowało jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 ust. 1a p.s.a.) Tym samym z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez Skarżącą skargi na bezczynność do Sądu bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. Niemniej jednak niezbędnym było stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które jednak nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie. Wniosek Skarżącej wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. natomiast udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero [...] stycznia 2016 r. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. To w konsekwencji prowadziło do uznania, że Organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie dał wiary twierdzeniom organu, jakoby żądana informacja została udostępniona Skarżącej w wymaganym terminie. Przede wszystkim wskazać należy, że organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych dokumentów na potwierdzenie nadania odpowiedzi na wniosek Skarżącej przed 29 stycznia 2016 r. Za taki nie może zostać uznany załączony do odpowiedzi na skargę wydruk pisma z dnia 15 stycznia 2016 r. W nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę dokumentach brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia nadania tego pisma do Skarżącej. Tak więc przyjąć należało, że odpowiedź na wniosek Skarżącej została udzielona w dniu [...] stycznia 2016 r. Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. uznać należało, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu Wójt udostępniając żądaną informację nieznacznie uchybił terminowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd miał na uwadze, że żądana informacja została udostępniona z niewielkim przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. W ocenie Sądu działanie organu nie nosiło cech, które wskazywałyby na uchylanie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o niezasądzanie kosztów postępowania. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804), oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).