II SA/Sz 218/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 12 czerwca 2006 r. nr XXXIII/435/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębach geodezyjnych Kurów i Przecław w gminie Kołbaskowo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym Nr 1 symbolem 70-KDW, II. w pozostałej części skargę oddala. P. S. w dniu[..] ., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę nr XXXIII/435/06 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 12 czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębach geodezyjnych Kurów i Przecław w gminie Kołbaskowo. Zdaniem skarżącego, poprzez uchwalenie tego planu w części dotyczącej działki [...] obręb K. będącej jego własnością, doszło do naruszenia art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającym na nie znajdującym przyzwolenia prawnego, ograniczeniu prawa własności skarżącego w szczególności poprzez: 1) nieuprawnione wyznaczenie w obrębie działki tzw. drogi wewnętrznej oznaczonej na planie jako 70-KDW wraz z konsekwencjami dla wielkości (wyrażonej w jednostkach miary powierzchni) maksymalnego obszaru zabudowy, 2) nieuzasadnione ani wymogami prawa budowlanego, ani warunkami lokalnymi ograniczenie obszaru zabudowy do terenu wyznaczonego liniami nieprzekraczalnymi zabudowy, zwłaszcza w zakresie konieczności zachowania maksymalnie [...] metrowej szerokości elewacji frontowej od drogi o numerze ewidencyjnym[...] , 3) ograniczenie funkcji zabudowy tylko do funkcji usługowej z wyłączeniem możliwości realizacji również dodatkowo funkcji mieszkalnej. Skarżący wskazał, że arbitralne wyznaczenie w zaskarżonym planie drogi oznaczonej jako [...] , spowodowało konsekwencje w zakresie dopuszczalnego na działce skarżącego obszaru zabudowy poprzez zmniejszenie, w stosunku do faktycznej, powierzchni działki będącej odniesieniem do wyliczenia 20 procent powierzchni maksymalnej zabudowy. Rada gminy nie uzasadniła formalnie ani merytorycznie wskazanego ograniczenia. Szerokość działki liczona po linii równoległej do drogi oznaczonej w ewidencji nr [...] wynosi [...] metrów. Gdyby od tego odjąć niezbędne [...] metrów jako odległość zabudowy od drogi publicznej oznaczonej w ewidencji nr [...] i z drugiej strony działki 4 metry jako dopuszczalna odległość zabudowy od granicy działki sąsiedniej oznaczonej w ewidencji jako[..] , to zostaje [..] metrów. Niezrozumiałe jest więc wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie do [...] metrów maksymalnej szerokości elewacji frontowej. Ponadto wprowadzono niespójność poprzez wyznaczenie równoległych do drogi nr [...] i zarazem do siebie nawzajem, linii nieprzekraczalnej zabudowy pomiędzy którymi odstęp wynosi maksymalnie 8 metrów. Niespójność ta polega na tym, że przy wymogu nie przekraczania linii nieprzekraczalnej zabudowy (zgodnie z jej definicją czyli nie przekraczaniu tej linii również przez elementy wystające takie jak np. okap) to niemożliwe jest skorzystanie w praktyce z maksymalnie dopuszczalnej szerokości elewacji, a więc będzie ona w rzeczywistości jeszcze mniejsza aniżeli wyznaczone [...] metrów. Będzie tak chociażby dlatego, że przy narzuconym jednocześnie przez plan dopuszczalnym dachu dwuspadowym naczółkowym zastosowanie dużego okapu, wystającego ponad pion muru, jest niezbędne nie tylko z powodów estetycznych. Skarżący wskazał, że nie ma normy ustawowej, w której gmina uprawniona jest do dodatkowego, 2 metrowego ograniczenia dopuszczalnej szerokości zabudowy wzdłuż drogi oznaczonej w ewidencji jako [...] . Takie ograniczenie nie wynika też z konieczności zachowania linii zabudowy na sąsiednich działkach ani z innych dających się rzeczowo wywnioskować uwarunkowań związanych z koniecznością zachowania istniejących miejscowo uwarunkowań architektonicznych. Gmina przekroczyła więc w tym zakresie uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego, ponieważ dokonała dowolnego ograniczenia prawa własności, bez wymagalnej prawem dyspozycji ustawowej, uprawniającej do takiego właśnie działania. P. S. zauważył, że na przedmiotowej działce jako jedynej ze wszystkich działek sąsiadujących bezpośrednio i większości kolejnych wokół, wprowadzono ograniczenie jej przeznaczenia do możliwości realizacji tylko funkcji usługowej. Wszystkie działki sąsiednie posiadają możliwość realizacji albo wyłącznie funkcji mieszkaniowej albo realizacja tej funkcji jest na nich dopuszczalna. Dotyczy do nawet sąsiedniej działki, oznaczonej w ewidencji [...] , zabudowanej olbrzymim obiektem gospodarczym. Przy słusznym wyznaczeniu na przedmiotowej działce [...] funkcji usługowej, niezrozumiałe jest wyłączenie dopuszczalności funkcji mieszkaniowej, gdyż nie ma żadnych racjonalnych powodów, które uzasadniałyby konieczność ograniczania przez gminę prawa własności z racji posiadania władztwa planistycznego. P. S. wskazał, że bezskutecznie pismem z dnia [...] r. wzywał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym skarżący podniósł tożsame zarzuty jak w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że działka nr [...] obręb K. przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy Kołbaskowo Nr XXXIII/435/06 z dnia 12 czerwca 2006 r., nie była objęta miejscowym planem i zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Starostę Polickiego stanowi użytek rolny zabudowany. Zgodnie z miejscowym planem, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. przedmiotowa działka była przeznaczona na cele rolne (teren elementarny 7.8 RPO -przetwórstwo owocowo-warzywne). Dla terenu działki nr [...] w K. zaskarżony plan miejscowy ustalił przeznaczenie terenu na cele usług komercyjnych handlu (teren elementarny 8-U) oraz droga wewnętrzna (teren elementarny 70-KDW). Dla terenu elementarnego 8-U ustalone zostały zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w tym nieprzekraczalna linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Ustalone przeznaczenie terenu oraz zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu-nastąpiły zgodnie i w granicach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a normy prawne w pełni uprawniały organ gminy do takiego działania. Odnosząc się do pkt 1 skargi organ wskazał, że działka nr [...] graniczy od zachodu z działką nr [...] zabudowaną zabytkowym budynkiem gospodarczym z [...] r. objętym ochroną konserwatorską, do której przy istniejącym ([..] r.) wadliwym podziale geodezyjnym nie zapewniono dojazdu. Mimo, że granicę wschodnią i północną działki nr [...] stanowi droga, nie ma możliwości zgodnie z obowiązującymi przepisami drogowymi, zapewnić dojazdu do tej działki od drogi powiatowej zbiorczej nr [...] , oznaczonej w planie symbolem 58.KD.Z. Dodatkowo granice działki nr [...] (teren oznaczony w planie symbolem 7.P,U) z drogą powiatową tworzą kąt prosty, co uniemożliwia zlokalizowanie tam jakiegokolwiek zjazdu ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z kolei z definicji "działki budowlanej" (art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jednoznacznie wynika wymóg zapewnienia nieruchomości gruntowej dostępu do drogi publicznej. Warunki panujące do tej pory na terenie obu działek spowodowały konieczność wyznaczenia dojazdu z działki nr [...] w formie wewnętrznego ciągu pieszo - jezdnego do terenu działki nr [...] , co ustalają przepisy określone w § 81 ust. 2 i 8 zaskarżonej uchwały planistycznej. Organ postąpił więc zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Odnosząc się do punktu 2 skargi organ wskazał, że art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego, w tym między innymi w pkt 6 zawiera obowiązek określenia powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, jak też liczbę miejsc parkingowych oraz linie zabudowy. Wszystkie wyżej wymienione parametry, jako obowiązkowe wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zostały określone w § 17 zaskarżonej uchwały dla terenu działki nr [...] oznaczonego w planie symbolem 8.U. W planie ustalono również zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, minimalną odległość od dróg publicznych powiatowej i gminnej, w jakiej mogą stanąć obiekty budowlane - poprzez wrysowanie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dla drogi powiatowej oznaczonej w planie symbolem 58.KD.Z odległość ta wynosi 8.0 m, dla drogi gminnej oznaczonej w planie symbolem 61.KD.D odległość ta wynosi 6.0 m. Ponadto z obowiązujących ówcześnie przepisów prawa budowlanego wynikała konieczność lokalizowania zabudowy w odległości 4.0 m od granicy działki. W związku z powyższym wyznaczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy teren pod zabudowę jest rzeczywiście proporcjonalnie niewielki w stosunku do niewielkiej powierzchni działki, jednakże wynika to z przyczyn obiektywnych - sąsiedztwa dwóch dróg publicznych oraz niewielkiej wielkości działki skarżącego. Odnosząc się do punktu 3 skargi organ wyjaśnił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo przyjęte uchwałą Nr III/32/2002r. Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 30 grudnia 2002 r. ustala kierunki rozwoju przestrzennego omawianego terenu działki nr [...] w K. przeznaczając go pod usługi rzemiosła. Na żadnym terenie elementarnym planu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi i przeznaczonymi pod produkcję i usługi (symbol w planie - P,U) lub pod usługi (symbol w planie — U) nie dopuszcza się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową zostało ustalone w planie wyłącznie w odniesieniu do istniejących w trakcie opracowywania planu, zamieszkałych budynków. W obowiązującym ówcześnie ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. jednoznacznie określono wymóg projektowania na terenie gminy działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w minimalnej wielkości równej [...] m2. Warunku tego nie spełniała działka nr [...] o pow. [...] m2, dlatego aby spełnić wymagania studium uwarunkowań nie przeznaczono jej pod zabudowę mieszkaniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki stwierdzenia tej nieważności określa art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz.199, powoływanej dalej jako "u.p.z.p.") w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy, złożoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) zwanej dalej "u.s.g.", sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, tj. czy sprawa objęta skargą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa) oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania, jak i wówczas, gdy nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa żadnego stanowiska. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, w sytuacji braku merytorycznej odpowiedzi Rady Gminy Kołbaskowo na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa, skarga P. S. została wniesiona we właściwym trybie, z zachowaniem ustawowego terminu (sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa) do zaskarżenia uchwały, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 12 czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębach geodezyjnych Kurów i Przecław w gminie Kołbaskowo, bezspornie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., dlatego też w dalszej kolejności, należało zbadać, czy strona posiada legitymację skargową do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz, czy nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą. Źródła interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., upatrywać należy w konkretnej normie prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes albo uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi też wykazać bezpośredni związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała wprost narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych związek pomiędzy naruszeniem interesu prawnego określonego podmiotu, a przepisem prawnym, z którego on wynika, ujmuje się szeroko w tym sensie, iż źródło tego interesu prawnego czy uprawnienia może stanowić jeden z przepisów Konstytucji RP czy też art. 140 Kodeksu cywilnego, regulujący istotę i treść prawa własności (por. wyrok WSA w Łodzi w wyroku z 14 stycznia 2011 r., I SA/Łd 914/10, LEX nr 751789, wyrok WSA w Gliwicach w wyroku z 20 października 2011 r., I SA/Gl 603/11, LEX nr 1015919 oraz wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, LEX nr 1068952). Działka skarżącego o nr ewid. [...] położona w obrębie Kurów, w zaskarżonym planie miejscowym znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 8U z przeznaczeniem na cele usług komercyjnych. Plan ustalił też na działce skarżącego przebieg drogi wewnętrznej 70-KDW. W niniejszej sprawie, skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej regulacją skarżonej uchwały, posiada więc interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. gdyż samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu miejscowego, określającego inny od dotychczasowego, sposób wykonywania prawa własności powoduje, że jego postanowienia z istoty rzeczy naruszają to prawo. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje władztwo planistyczne, co oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednakże samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa planistycznego. Uwzględnienie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej związane jest z jednoczesnym naruszeniem prawa, w tym także z przekroczeniem przez gminę granic uznania w ramach samodzielności planistycznej, o jakiej mowa wyżej. W niniejszej sprawie Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie w jakim zaskarżona uchwała przeznacza część nieruchomości skarżącego dz. nr [...] pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 70-KDW. Z odpowiedzi na skargę wynika, że planowana droga wewnętrzna służyć ma zapewnieniu sąsiedniej nieruchomości gruntowej – dz. nr [...] dostępu do drogi publicznej, wymóg ten wynika bowiem z przepisu art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana droga nie będzie jednak publiczną drogą gminną, w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Jak wskazał sam organ, planowana droga będzie drogą wewnętrzną, która ma przebiegać ma przez nieruchomość skarżącego i faktycznie oznacza odebranie właścicielowi działki nr [...] części jego nieruchomości. Ustalony w planie status drogi jako wewnętrznej oznacza, że w konsekwencji nieruchomość skarżącego nie będzie mogła podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przejęcie w sposób określony w zaskarżonej uchwale, przez gminę części gruntu prywatnego dla zrealizowania ustawowego wymogu dostępu do drogi publicznej innej nieruchomości nie może jednak naruszać istoty prawa własności. Konieczna jest tu bowiem zgoda właściciela działki nr [...] i zawarcie stosownej umowy cywilno-prawnej z Gminą, czy to aktu sprzedaży czy ustanowienia służebności drogowej, uprawniającej do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Władztwo planistyczne gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych innych podmiotów, chroniąc przed naruszeniem inne i nie może tym tłumaczyć wszelkich działań organów gminy, które powinny rozważyć i inne warianty planistyczne. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Władcze decydowanie o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowanie o przeznaczeniu danego terenu pod drogę, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności (art. 32 i 33 Konstytucji). W ocenie Sądu, Rada Gminy Kołbaskowo nie wykazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest zajęcie działki skarżącego pod projektowaną drogę wewnętrzną. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. W wyniku analizy dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że organ, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, nie rozważał czy ograniczenie właściciela nieruchomości dz. nr [...] w sposobie korzystania z prawa własności do tej nieruchomości pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności, oraz czy możliwe będzie zrealizowanie planowanej drogi wewnętrznej i czy w związku z tym ograniczenie prawa własności przyniesie zamierzony w uchwalonym planie skutek. Ustalenie więc przez Radę Gminy w części graficznej załącznika do zaskarżonej uchwały, drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 70 KDW oraz zasad korzystania z tego terenu w § 81 tej uchwały, stanowiło nadużycie przysługującej jej samodzielności planistycznej określonej w art. 3 u.p.z.p. poprzez brak przedstawienia przekonującego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania ograniczającego prawo własności skarżących. Za niezasadne natomiast Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460) obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m, dla drogi powiatowej na terenie zabudowy wynosi 8m. Przepis ten ustanawia generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Rada gminy uchwalając plan miejscowy dla terenu na którym znajduje się nieruchomość skarżącego była bezwzględnie związana omawianą normą prawną jak i przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przyjęta natomiast w § 17 ust. 3 pkt 5 a zaskarżonej uchwały, szerokość elewacji frontowej od drogi dz. nr 47/39 do 8 m i od drogi dz. nr 47/32 do 16 m dla zabudowy na działce skarżącego wynika z przytoczonych wyżej ograniczeń sytuowania obiektów od dróg publicznych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wymagań § 12 ust.1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto kwestionowane przez skarżącego odległości nieprzekraczalnej zabudowy terenu czy ograniczona szerokość elewacji umożliwiająca posadowienie rzeczywiście niewielkich rozmiarów zabudowy, powiązane są z niewielkim rozmiarem działki skarżącego oraz z przeznaczeniem w planie miejscowym omawianego terenu pod usługi komercyjne handlu. Powyższa kwestia wiąże się z trzecim zarzutem skarżącego, iż w zaskarżonej uchwale przyjęto, że teren na którym położona jest nieruchomość skarżącego - 8U przeznaczono pod zabudowę usługową. Zapis ten jednak, zdaniem Sądu w żaden sposób prawa nie narusza. Z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. treść studium jest wiążąca dla organów gminy na dalszym etapie działań planistycznych, aż do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją powyższej zasady jest postanowienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Natomiast przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje radę gminy do stwierdzenia, że uchwalony plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Oznacza to, że organy gminy przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są ustaleniami studium. Skoro więc w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo przyjętego uchwałą Nr III/32/2002r. Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 30 grudnia 2002 r. ustalono przeznaczenie terenu działki skarżącego pod usługi, to organ nie mógł nie zastosować się do tego zapisu jak i do wymogu studium w zakresie przeznaczania działek gminnych pod zabudowę o minimalnej wielkości równej [...] m2. Tymczasem działka skarżącego ma powierzchnię [...] m2. Z powodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym nr 1 symbolem 70 –KDW. Stwierdzenie nieważności ww. fragmentu części graficznej oznacza również nieważność fragmentu części tekstowej planu, tj. § 81 uchwały opisującej zasady zagospodarowania tego terenu, aby w części tekstowej nie znajdowały się regulacje nie odnoszące się i nie mające swych odpowiedników w części graficznej planu. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, stosownie do przepisu art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. W pkt II orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.