II SA/Wa 243/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Danuta Kania, Protokolant specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w W. z dnia [...] października 2015 r. Centralna Komisja Lekarska MSW (CKL MSW) w W. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), po rozpatrzeniu odwołania M.K. od orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW (RKL MSW) w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...], uchyliła orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW (RKL MSW) w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i wydała nowe rozpoznając u kandydata, osobowość nieprawidłową – niedojrzałość emocjonalną - § 80p1r4N rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. 2014 r., poz. 1898) uznając za niezdolnego do służby w Policji – kategoria N. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że w dniu [...] grudnia 2015 r. ponownie przeprowadziła badanie psychologiczne M.K. i konsultację psychiatryczną w L. Kandydat w teście MMPI uzyskał nieprawidłowy profil, a wywiad psychologiczny potwierdził "osobowość niedojrzałą emocjonalnie". Konsultujący psychiatra napisał "Cechy osobowości niedojrzałej [...]." W ocenie organu odwoławczego psychiatra precyzyjnie wyczerpał znamiona [...], który według ICD-10 (Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych) dotyczy innych określonych zaburzeń osobowości m.in. "osobowość niedojrzała". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. zakwestionował orzeczenie CKL MSW w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., uznając je za krzywdzące. Wniósł o jego uchylenie oraz orzeczenia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia pracodawcy, który potwierdza, że pracę wykonuje sumiennie, bezkonfliktowo i nie toczy się wobec niego żadne postępowanie dyscyplinarne, co jest istotne z uwagi na treść notatki psychologa M.Z., która podała, iż w miejscu pracy jest agresywny wobec współpracowników. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania, że jest osobą niedojrzałą emocjonalnie, w tym ustalenie dlaczego orzeczenie jest sprzeczne z opinią psychologa sporządzoną na etapie wstępnej weryfikacji kandydatów (Multiselekt), a także art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez wydanie przez organ odwoławczy nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, 2. przepisów prawa materialnego, tj. § 80p1r4N rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r., poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że zaburzenie osobowości upośledzające zdolności adaptacyjne pokrywa się z terminem niedojrzałość emocjonalna zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Skarżący wskazał, że w ramach postępowania o przyjęcie do służby w Policji był badany przez psychologa na etapie "Multiselekt", w wyniku którego został uznany za zdolnego do służby, bez żadnych zaburzeń psychicznych. Zaznaczył, że także kolejny etap rekrutacji (rozmowa kwalifikacyjna) przebiegł pozytywnie, gdyż na 60 punktów uzyskał 57. Obecnie posiada stałe zatrudnienie, pracę wykonuje rzetelnie, w trakcie badań medycyny pracy nie stwierdzono żadnych zaburzeń i jest osobą niekaraną. W ocenie skarżącego opinia psychologa nie została poparta żadnymi faktami, które potwierdzałyby, że jest osobą niedojrzałą emocjonalnie. Ponadto CKL MSW w W. nie odniosła się do zarzutów zawartych w odwołaniu, tj. nie wyjaśniła rozpoznanego schorzenia - osobowości niedojrzałej emocjonalnie, która jest terminem nieostrym i nie znajduje odniesienia w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 70 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., z wyjątkiem art. 60 pkt 6 i art. 63 pkt 5 i 6, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast według brzmienia art. 65 ust. 1, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy znosi się komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, powołane na podstawie dotychczasowych przepisów, z wyjątkiem Centralnej Komisji Lekarskiej, okręgowych komisji lekarskich oraz wojewódzkich komisji lekarskich, które znosi się z dniem 30 czerwca 2015 r., zaś według ust. 2 pkt 1 tego przepisu, w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. zadania przewidziane niniejszą ustawą dla rejonowych komisji lekarskich wykonują dotychczasowe wojewódzkie komisje lekarskie. W tym miejscu wskazać również należy na przepis art. 16 ustawy, w myśl którego komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: 1) w pierwszej instancji – rejonowe komisje lekarskie; 2) w drugiej instancji – Centralna Komisja Lekarska. Zatem procedowanie w zakresie właściwości było zgodne z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było orzeczenie CKL MSW w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], które dotyczyło określenia zdolności M.K., jako kandydata, do służby w Policji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu; zwanego dalej "rozporządzeniem". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Ustawa nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że powyższe orzeczenia, uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 5 ustawy). Uwzględniając jednak fakt, że ustawodawca w art. 4 postanowił, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie ma już wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie zaś do treści § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń (Dz. U. z 2014 r., poz. 1893), rozporządzenie określa w załączniku 1 wzór orzeczenia komisji lekarskiej, w którym w części F powinno być zawarte "szczegółowe uzasadnienie orzeczenia". Wskazać należy, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Konieczność taka związana jest przede wszystkim z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Strony mają zatem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99, dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Jak wynika z akt sprawy CKL MSW w W., na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uchyliła zaskarżone orzeczenie organu I instancji i wydała nowe, w którym uznała M.K. za niezdolnego do służby w Policji – kategoria N. Zmiany w tym rozstrzygnięciu w porównaniu z orzeczeniem organu I instancji, nastąpiły w części A pkt 11 zatytułowanym "Rozpoznanie". Organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu wskazał, że u skarżącego występuje "osobowość nieprawidłowa – niedojrzałość emocjonalna § 80p1r4N", natomiast organ I instancji określił powyższe schorzenie jako "osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej - § 80p1r4N". Zmianę w rozpoznaniu CKL MSW w W. w żaden sposób nie uzasadniła. Niewyjaśnione zostało, na czym w istocie polegało uchybienie organu I instancji i dlaczego właściwe jest rozpoznanie wskazane przez organ odwoławczy. Należy mieć na uwadze, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest co do zasady prowadzone postępowanie dowodowe. W art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270); zwanej dalej P.p.s.a. stwierdza się, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Wprawdzie stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, ale może to być wyłącznie dowód z dokumentu. Sąd administracyjny nie może zatem przeprowadzić dowodu z opinii biegłego. W takiej sytuacji, nie dysponując wiedzą medyczną, Sąd nie jest w stanie ocenić, czy stwierdzona przez organ odwoławczy nieprawidłowa kwalifikacja prawna rozpoznania klinicznego skarżącego w orzeczeniu organu I instancji, rzeczywiście miała miejsce i w konsekwencji, które rozpoznanie jest właściwe. Podkreślić należy, że użyty przez CKL MSW w W. w zaskarżonym orzeczeniu termin "osobowość nieprawidłowa - niedojrzałość emocjonalna" nie odpowiada pojęciu znaczeniowemu zawartemu w §80p1r4N załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r., na co również zwrócił uwagę M.K. w skardze, określonego jako "zaburzenia osobowości upośledzające zdolności adaptacyjne". Sąd nie jest w stanie ustalić, czy kwalifikacja prawna rozpoznania dokonana przez CKL MSW w W. odpowiada zawartemu w §80p1r4N znaczeniu pojęciowemu. Opisane wyżej braki w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia powodują, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy w przypadku skarżącego zasadnie uznano, że nie jest on zdolny do służby w Policji. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organu będzie takie skonstruowanie uzasadnienia orzeczenia, aby możliwe było zapoznanie się z motywami, którymi się kierował przy jego wydawaniu. Uzasadnienie to musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także realizować zawartą w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, poprzez wyjaśnienie stronie zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem w sposób wyczerpujący ustalić, czy jest konieczna, a jeżeli tak - to dlaczego, zmiana opisu rozpoznanych u skarżącego schorzeń. Konieczne jest przy tym wskazanie, czy te schorzenie odpowiada ujętemu w załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie orzeczenia będzie pozwalało na jego sądowadmnistracyjną kontrolę. Z tej też przyczyny przedwczesne byłoby na tym etapie postępowania odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi. Organ powinien bowiem wpierw szczegółowo wyjaśnić zasadność wydanego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag, tak aby możliwa była jego ocena przez Sąd. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej ustawy, od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia, przysługuje odwołanie. Zatem aby złożyć odwołanie, to zarówno stronie, jak i organowi kierującemu na badanie, a w przedmiotowej sprawie Komendantowi [...] Policji, należało doręczyć orzeczenie lekarskie. Tymczasem, jak wynika z pisma procesowego organu z dnia [...] marca 2016 r., orzeczenie RKL MSW w W., nie zostało doręczone Komendantowi [...] Policji. Tym samym organowi temu uniemożliwiono udział w postępowaniu przed CKL MSW w W., co stanowi naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem rozpoznając na nowo sprawę, organy obu instancji będą miały na względzie jako wskazania, opisane powyżej rozważania Sądu i w ich świetle raz jeszcze ocenią stan zdrowia skarżącego, a tym samym jego wpływ na zdolność do służby w Policji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnią. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.