II SA/Kr 394/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inwestor – J.S. w dniu 29.09.2015r. zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu gospodarczego położonego na IV piętrze budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, przy ul. [...] w K. na lokal mieszkalny. Prezydent Miasta K. , postanowieniem z 13.10.2015 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia o wskazane dokumenty w terminie do dnia 28.10.2015 r. Z uwagi na nie uzupełnienie powyższych braków, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 3.11.2015 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu gospodarczego na lokal mieszkalny, w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że powodem wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, było niewypełnienie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 13.10.2015r., polegającego na przedłożeniu żądanych dokumentów, wymaganych do rozpatrzenia zgłoszenia z dnia 29.09.2015r. J.S. w odwołaniu od ww. decyzji nie zgodził się z zarzutem, że nie uzupełnił braków wynikających z postanowienia z dnia 13 października 2015 r. Tym samym za bezzasadny uznał sprzeciw co do zmiany sposobu użytkowania. Wojewoda decyzją z dnia 9.02.2016r., nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Dla Wojewody [...] kwestią mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy było to, że lokal objęty zgłoszeniem usytuowany jest na piątej kondygnacji (czwartym piętrze) w budynku wielorodzinnym, niewyposażonym w dźwig osobowy. Wyjaśniono bowiem, że zgodnie z przepisem § 54 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422) w budynku pięciokondygnacyjnym winda jest obowiązkowa. Oznacza to, że planowany lokal mieszkalny, powinien znajdować się w budynku wyposażonym w dźwig. Przy czym wyjaśniono, że żaden z przewidzianych w rozporządzeniu wyjątków dopuszczających niewyposażenie w dźwigi budynku mieszkalnego wielorodzinnego do piątek kondygnacji naziemnej, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Podsumowując, organ II instancji uzasadniając zasadność wniesionego sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu gospodarczego na lokal mieszkalny, wskazał, że przedmiotowy lokal, dostępny z piątej kondygnacji, znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez windy, w którą zgodnie z przepisami prawa powinien być wyposażony. W dniu 4 marca 2016r. (data nadania przesyłki w UP) J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia tego 2016r., nr [...] . Skarżący nie zgadzając się z wydaną decyzją wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jego zdaniem, przedmiotowy lokal wypełnia przesłanki określone w § 54 ww. Rozporządzenia, dopuszczające niewyposażanie w dźwigi budynku mieszkalnego wielorodzinnego do piątej kondygnacji włącznie. Nadto nie wskazano, który z warunków art.71 ustawy prawo budowlane znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, jest bowiem jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji. Uwagi powyższe potwierdzają liczne orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2006 r., II OSK 646/05, Lex Nr 198331; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01; wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, Lex Nr 47915; wyrok NSA z dnia 23 września 1999 r., SA/Rz 482/98, Lex Nr 43933; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, Lex Nr 48694; wyrok NSA z dnia 31 października 1995 r., SA/Po 1024/95, Pr. Gosp. 1996/4/20 i inne). Przepis art. 107 § 3 k.p.a., stanowi, że uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie o sygn. akt III SA 8192/98, LEX nr 46242). Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje. Przenoszą powyższe rozważania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego - w niniejszym postępowaniu - Wojewody [...] - nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a. – art. 138 § 1 k.p.a. oraz przepisów kompetencyjnych (tj. art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane), jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Wojewoda [...] naruszył tym samym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Co istotne, organ odwoławczy uznając zasadność wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu co do zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, nie wskazał materialno - prawnej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia ani w osnowie decyzji, ani w jej uzasadnieniu. Nadto, wskazane przez Wojewodę[...] powody uzasadniające zgłoszenie sprzeciwu nie korespondują przesłankami, na które powołał się organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu wydanym w oparciu o przepis art. 71 ust. 3 ww. ustawy prawo budowlane. Podkreślić należy, że organ odwoławczy zasadność do wniesienia sprzeciwu upatrywał nie tyle w niewypełnieniu przez inwestora nałożonego na niego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (na co powoływał się organ I instancji), co w niespełnieniu przez budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym usytuowany jest przedmiotowy lokal, warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r, poz. 1422) i co zdaniem Wojewody [...] , miało uniemożliwić zmianę sposobu użytkowania lokalu z niemieszkalnego na mieszkalny. Skoro zatem organ odwoławczy upatrywał zasadności wniesienia sprzeciwu w innych przyczynach niż organ I instancji, to powinien jednoznacznie wskazać, które to z przesłanek wskazanych w art. 71 ust.3 i 5 ustawy prawo budowlane znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak wyraźnego ich powołania uniemożliwia w zasadzie jakąkolwiek weryfikację przez stronę postępowania i kontrolę przez sąd prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy normy prawnej oraz dokonanej subsumpcji. Podsumowując wskazać należy, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem NSA, działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji powinno wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wskaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II Sa 1474/82 - ONSA 2/1982, poz. 107 i wyrok NSA z dnia 9 lutego 1983 r., SA/Wr 559/82 - ONSA 1/1983, poz. 3., wyrok NSA z 4 października 2006 r. - II GSK 118/06). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa materialnego jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu zgłoszenia skarżącego, mając na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną, w decyzji kończącej postępowanie (w której orzeknie co do istoty sprawy) poda podstawę prawną wynikająca z Prawa budowlanego (w zakresie przepisu dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. art. 71 ww. ustawy). Ponadto Wojewoda [...] winien wyczerpująco uargumentować podjętą decyzję i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pozwoli to – w przypadku zaskarżenia decyzji – na jej merytoryczną ocenę przez Sąd, co obecnie nie było możliwe wobec wskazanych wyżej uchybień. Brak bowiem wskazania przez organ odwoławczy materialnej podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi jego tak kontrolę jak i rozpoznanie zarzutów dotkniętej tą wadą decyzji, co w rezultacie stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Decyzja wydana w taki sposób nie spełnia wymogów wyczerpującego informowania obywatela o przesłankach podjętej decyzji, nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do państwa. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.